一、电子政务项目建设系统评价问题的提出：现状分析
联合国经济社会理事会从1999年开始，连续两年都把通过信息化改进发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为其工作重点。在世界各国积极提倡的"信息高速公路"的五个应用领域中，"电子政府"(e-government)也一直被发展中国家列为第一位。《中共中央关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》又明确了"以信息化改造传统产业"的主张。今后我国将进一步明确电子政务在信息化建设中的作用和地位，通过电子政务促进电子商务和家庭上网工程的发展，"以电子政务带动信息化"应当被看作是国民经济和社会信息化的一项基本策略。
根据联合国教科文组织在2000年对62个国家(其中，39个为发展中国家、23个为发达国家)所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。
在经济和信息全球化加快发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一；也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键。（周宏仁）
（一）中国电子政务的发展概况
我国电子政务可以分为初期的缓慢发展和近几年来的快速发展两个阶段。
初期发展主要表现：一是80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用计算机和通信网络技术奠定了基础。二是1993年底启动的"三金工程"，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。但是，这些都还只是电子政务发展的雏形，是电子政务发展的最初级阶段。
到90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。1998年4月，青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网“青岛政务信息公众网"。1999年1月，40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了"政府上网工程"，其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。1999年5月，gov.cn下注册的政府域名猛增至1470个。截止到2001年1月底，以gov.cn为结尾注册的域名总数达到4722个，占国内域名总数的4%；已经建成的WWW下的政府网站达3200多个，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。
最近一两年来，电子政务开始向更高层次发展，主要表现在以下三个方面：首先，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为"十五"规划的重要内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些地方政府明确地提出了建设电子政务的时间表，如北京市的具体目标是"以政务信息化带动首都信息化，加快建设数字北京的步伐"，(林文漪，IP地址：www.apcity.org/government/class-2-2c.htm)：力争用两年时间，到2002年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公；在此基础上，再经过3年的时间，到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建公享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。
其次，专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。例如，北京市工商行政管理局建立了网上办公平台--红盾315网站(www.hd315.gov.cn)，开办了网上专项审批、网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站备案核准、域名备案登记等业务。2001年6月1日，海关总署、对外经济贸易合作部、国家税务总局、中国人民银行、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局、国家工商行政管理局、公安部、交通部、铁道部、民航总局、信息产业部等12个部委共同参与的"中国电子口岸"（www.chinaport.gov.cn）在全国各口岸推广实施(什么是"中国电子口岸？"，IP地址：http://cn.it.lycosasia.com/arts/ityd/itydgp/39797.html)。"中国电子口岸"将上述部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底帐数据集中存放到公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和数据交换。国家各行政管理部门可根据执法和管理需要进行跨部门、跨行业的联网数据核查，企业也可在网上办理各种进出口相关手续。
第三，电子政务的发展极大地促进了我国软件业的发展，安全性不断提高。电子政务的特殊性为民族软件企业的发展提供了一个难得的机遇。目前，联想、北大方正、首信公司等国内主要IT企业都在纷纷推出各自的电子政务解决方案，与各级政府和部门合作，积极地推进有中国特色的电子政务办公系统的发展与完善。与此同时，电子政务也为众多中小软件企业的生存与发展创造了有利的条件，一批有竞争力的中小软件企业脱颖而出。像北京美髯公科技发展公司（该公司是海淀园"数字园区"的技术开发单位）、书生公司（该公司开发的"书生电子公文系统"已为中国人民银行、中国银行、中国农业银行、国家开发银行等在全国范围内全面采用，国务院办公厅也已试用多时，并决定在近期正式开通使用）等。电子政务成为当前促进我国软件企业发展的一个新的重要领域。
（二）中国电子政务的国情约束
我们建设电子政务必须是国情制约下的电子政务。
首先，现有的政治运行机制和文化传统。这种长期以来的政治运行机制的特点是中央具有很大的权力和权威，层级性权力结构体系，许多行政操作还是非透明性的；另外我们文化传统是经过３０００年形成的封建制度和农耕文化，封建意识和崇尚权力的观念还在一些地区非常深厚。这可能与未来的电子政务的分权制和透明化的行政方式产生一些冲突；
第二，大国特征和机构极端的多样性。中国是一个泱泱大国，目前政府机构多，区域多，机构之间变动多，地区发展极端不平衡，社会差异非常大。目前我国政府系统从中央到地方共５级，并且各级政府还有大量的职能部门。因此在中国搞电子政务，涉及到县一级的部门就达数万个之多，这几乎是其他任何一个国家难以比拟的，而且目前许多机构的信息化程度还很低，有关人才也特别缺乏。二是极端的多样性，全国范围内各级政府、各个部门之间的情况千差万别，不同机构的职能差异也很大，面向服务的对象也千差万别。而且政府机构本身处于转型过程中，政府部分职能、管理方式、部门设置和组织架构方式变化很大，也许今天这个部门实施了电子政务，明天这个部门被撤销或并到其他部门中去。
第三，经济发展和信息基础结构不平衡。目前我国不同地区之间差异大，城市和农村经济状况差异更大，而且经济发展水平导致地方财政状况也非常巨大，有的地方政府财政充裕，有的则靠中央政府财政支付转移，这也相应影响了他们对电子政务的投资。而且由于不同地区之间通讯基础设施差异也很大，信息技术普及程度和政府本身信息基础结构差异悬殊，这些都会对电子政务的实施带来不同影响。
第四，人的问题。电子政务的实施好坏，必然是通过人们的使用而产生的。但是中国人口素质的差异性非常大，对信息的接收和使用程度的差异也很大。例如既有数千万的知识分子，又有数千万的文盲；；既有几千万网民，也有绝大多数非网民。由于自身素质、计算机技能、经济状况和当地信息技术设施等限制，我国在很长时间内还会有绝大多数人不能享受到电子政务带来的好处。因此中国的电子政务，必须与传统政务进行无缝连接，这也是一种非常重要的政治艺术。不能因为电子政务发展了，很多人就被排斥在政治外。更重要的是，我国未来必须使用网络办公的数百万公务员，他们目前的计算机水平和电子政务的应用意识也参差不齐，这在很大程度上会降低我国电子政务的使用效率，因为他们是电子政务的主要应用者，
第五，现有的与电子政务和电子商务发展的法律制度环境。目前的电子政务还受到法律制度环境的制约，也就是说，由于相关法律制度的缺失，造成了一些电子商务和电子政务开展起来存在一些困难，例如，认证网上公布政策的法律效力问题，电子邮件的法律效力，网上审批的效力，政府信息公开法等，这些不解决，电子政务就很难搞好。
因此在中国搞电子政务就必须：首先，研究中国的国情，提出适合我们自己的电子政务目标，明确我们建设电子政务的目的什么，社会对其需求如何，目前我们建设电子政务的资源条件如何，人员素质和数量能否满足项目需要，采用什么样的技术是先进的、适用的，即做好项目的可行性研究工作，提高决策的科学性，避免一哄而上，盲目攀比，搞成“政绩”工程、“献礼”工程。
其次，在实施电子政务工程和运用电子政务中要始终追求实效：一是“有效的”，确保电子政务工程的实施效果；二是“有效益的”，确保应用中能够提高效率，改善服务；因此要建立一套完整的技术经济评价方法和应用效果评价体系，这是保证电子政务能否成功的基本保证；。
第三，信息网络建设是一项系统工程，一定要在统一规划的基础上，用好现有的网络和设备。用好存量，避免重复建设。
（三）目前中国电子政务项目建设存在的问题
笔者认为目前中国电子政务项目建设存在的问题主要有以下几点：
1、项目论证不足，目标不明确
常常有人抱怨电子政务系统用户素质低，所以系统难以发挥较好的作用。这是项目目标不明确的借口。日常工作中，谁都想少出力多干工作，少干工作多出成绩，这是人的天性。而计算机系的特点之一就是为各种人提供便利的服务。如果一个计算机系统确实方便工作，如果一个计算机系统确实能减轻机关人员的工作强度，如果一个计算机系统确实能提高工作效率，如果一个计算机系统确实能解决实际工作中的各种问题，那么无论“用户素质是多么低”也还是会使用计算机系统处理工作的。
实际情况是我们的系统建设者们应该反思一下自己做得怎么样。我们自己是否做到工作目标明确，是否指导思想明确，是否工作方法对头，是否系统的安全保密工作做到家了，是否熟悉所服务各环节对象的业务工作，是否通过计算机系统复杂工作简单化了，是否将繁杂的工作系统规范化了，是否将服务工作全面及时的到位了。如果是，那么所谓的“用户素质低”的现象肯定就不存在了。
2、技术分析论证不足。
要么盲目追求最新技术，要么仅考虑目前技术的实用性而忽视技术的发展趋势。（1）直接把国外最新的产品和技术拿来用。由于国内外的发展水平在两条主线上存在错位，国外的产品应用于我国的电子政务可能存在基础建设(软件、硬件)不足、管理体制不配套、系统衔接不连贯等问题，所以成功率很低。（2）把国外以前成熟的产品和技术拿来用，或按相应模式开发。这些旧的产品虽然可以暂时适用于我国政府信息化相对落后的现状，但是因为技术旧，以后改造成本高，并且采用的是跟随国外发展的模式，无法结合中国的特点避免重复国外信息化所走过的弯路，实现我国政府信息化的快速发展。（3）完全基于中国的实际情况开发应用系统。这样开发出来的系统能够很好适应现在的需要。但是如果缺乏高瞻远瞩的视点，虽然暂时满足了需要，由于方案、技术不合理，在以后的发展中也将缺乏后劲。同时这种思路也往往会把实施电子政务的更多精力放在应用系统的建设上，对数据交换平台和一站式服务框架的核心作用重视不足。
3、电子政务项目的成本效益分析不足。
实施电子政务，要不要“控制成本”，计算投资的成本与收益。政府是少有的几个有钱的投资主体，它搞电子政务往往与企业搞电子商务不同，缺乏“成本控制”，容易造成浪费。中国是世界上不多的机关推进办公自动化不计投入、不计产出的国家之一。只要花钱的手续完备，个人不贪污，花多少钱都可以，干成什么样的结果都是正确的。干成了事是成绩，干不成事是应该，是交学费。实际上，政府资金也是国家物质财富的一部分，是纳税人对国家的一种奉献，同样必须把钱用好，能省则省。可是，搞电子政务往往对投入的资金缺乏足够的控制和约束。支出控制不严格，效益计量又不在乎。结果，在管理上能见度非常差，其经济上的效益也非常糟糕。我国信息系统建设的效益一般来说非常低。
作为一项重要的、人人相关的社会工程，除了要从技术角度来评价之外，更需要一个外部评价标准。
从外部来评价，建设电子政务的成果就是提升了政府为企业和人们的服务效率，基本标准就是企业、公民与政府打交道的成本节约程度，也就是说，过去可能与政府打交道，办一件事，需要一天或者几天时间，而通过网站仅需要十分钟，这就表明电子政务的效益。当然从内部来看就是业务精简程度，相应行政效率的提高。采取措施来加强对成本的约束和对效果的测定，是非常重要的问题。
因此，着眼于中国的特殊国情，确定一套科学的评价体系，这是每一个关心中国电子政务建设的人都希望明了的问题。电子政务建设规划、实施和持续发展需要持续全过程不断地进行效果评测，保证实践与规划的吻合，保证电子政务与时俱进。
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电子政务项目建设的系统评价
作者：孟秀转 文章来自：ITGov 时间：2006-02-23
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