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仅以此文纪念“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”创立20周年。
自从2002年党和国家提出开展电子政务建设以来整整六年过去了。电子政务建设究竟应该怎样评价？不容否认，推行电子政务使政府的工作质量和工作效率取得长足进步，发挥了巨大作用，在政府对公众服务上也取得了显著进展，这些成就有目共睹。从信息化的大环境上看，信息技术飞速发展使信息化的门槛大幅度降低。我国网民数量迅速超越1亿人，跃升至全球第二位。公众与互联网的互动已经形成了巨大的、影响深远的网络经济和网络舆论阵地。大环境已经为电子政务加快发展，健康发展，更好更快地推动我国社会进步创造了前所未有的机遇。我们原本拥有机会在电子政务方面实现跨越式的发展使之与我国的经济社会发展相适应。然而，我们必须正视的现实是，按照联合国关于电子政务的评价体系，我国在2006年全球电子政务建设的排名中位居第57位，在2007年位居第65位，与我国在国际上的大国地位极不相称。我们已经落后于印度并有拉开距离的趋势。是联合国的评价体系不符合中国国情，我们有理由可以不予理睬吗？中国国情绝不应当是我们为自己的落后辩解的理由。在数千年的人类文明史中，中华民族曾长期全球领先，落后只发生于近代。是党和国家对电子政务不够重视吗？从党的十六大起，电子政务在经济社会发展中的地位不断提高，到十七大时包括电子政务在内的信息化已经提升至国家发展战略的全局高度。党和国家为电子政务发展下发了众多文件，多次召开重要会议，领导同志做出过大量的批示。今年3月从我国IT咨询公司的市场年会上获悉，2007年全国在电子政务上的总投入达到657亿元人民币，比上年增长了19.6%，照此计算，全国两年的总投入超过1200亿元。由此可见各级国家机构对电子政务的重视程度。一个尖锐的问题摆在我们面前，如此巨大的投入与取得的成绩相比是否成比例？我国电子政务的绩效是否得到国家和国民的满意和认同？从新一届政府在机构改革中调整了信息化建设的管理体制看，从多项党中央制定的明确的电子政务目标至今未能实现看，毋庸讳言，我国电子政务的发展状况是不能令人满意的，这确实是一个值得深入反思的问题。
就发展的本质而言，找出存在的不足和问题，认真分析研究，总结经验并提出改进措施从来都是极为重要和不可缺少的，是事物进步的原动力。回避和不谈问题就无从总结经验，就会阻碍发展。认真反思六年来的电子政务建设是完全必要的。
我国各级党政机关在电子政务上都做出了很大的努力，甚至在每个局部和环节上的做法都有道理。但是，电子政务是关系到国家、企业、公众的全局性的宏大的社会工程，从整体部署上看，从各个环节的衔接上看，它要求的不仅是在党政等机关使用现代信息技术，还要求利用现代管理、现代教育等全方位知识推动全社会范围的创新。《地球是平的》一书的作者托马斯·弗里德曼指出，引入一项新的技术或平台，并不能大幅提高劳动生产率。只有当新技术或者新的技术平台与新的经营方式结合起来后，劳动生产率才会出现跃升。电子政务也是同样，只有在电子政务发展的整体环境上进行制度创新和管理创新，我国电子政务才能健康、持续发展，才能真正迸发出巨大的社会效益。
1、电子政务健康发展需要良性的保障环境
六年来的实践已经充分证明，电子政务健康发展不是由资金和现代信息技术决定的，而更多的是由现代管理和现代教育共同决定的。只有制度创新和管理创新才能为电子政务的持续发展提供良性的保障环境。
电子政务健康发展需要什么样的保障环境？中外成功的电子政务实践告诉我们：必须有创新的管理体制，能够对电子政务发展进行及时有效的规划、组织、协调和指导；必须有创新的建设模式，通过责任制有效地实施投资监管，成本控制，运行维护，绩效评估和资源整合，并推动社会进步；必须有创新的法律法规和标准规范，保障电子政务建设管理纳入制度化和法制化的轨道；必须有创新的社会效果，支撑政府以管理创新和职能转变为标志的改革，降低行政成本，拉动产业发展，推动科技进步，扩大国民信息化教育，不断提升企业、公众对政府服务的满意度。没有制度创新和管理创新，便很难为电子政务营造出这样的良性发展环境。
仔细审视我国的电子政务发展环境，不能不说确实存在着许多值得深思和有待改进的地方。
2、创新管理体制是提高电子政务绩效的首要保障
六年来我国电子政务绩效不能令国家和国民满意的根本原因是管理体制不够健全和缺乏创新。纵观我国电子政务的管理体制，自2002年8月，我国全面建设电子政务的战略任务以中央文件的形式下发后，面向跨党委、人大、政府、政协、高法、高检等大系统，跨全国副省级以地方政府的电子政务管理体制没有及时得到完善。极为令人遗憾的是，作为跨大系统的国家信息化领导小组的办事机构，没有被赋予指导和协调职能并长期得不到改进。这就如同司令部中只有司令官而没有参谋部，没有机构去组织、协调、指导、检查、评价电子政务战略任务的落实情况，没有机构去研究解决存在的问题。我国电子政务缺乏总体规划，缺乏顶层设计，缺乏整体布局，缺乏具体指导，甚至2002年文件下发后即出现的“什么是内网？什么是外网？”的问题至今没有明确的解答，部门和地方的电子政务建设长期陷入各自为政,各行其是，不能不说与此直接相关。2006年2月，国家信息化领导小组下发了“国家电子政务总体框架”的重要文件并召开全国电子政务工作会议贯彻落实。文件和会议都着重强调建设的重点是信息资源开发利用和跨部门互联互通与业务协同。但是时至今日跨部门的系统建设与应用仍然是我国电子政务建设的老大难问题，国家下达的多项重点电子政务建设任务亦因跨部门的管理问题未能按时完成。
长期以来我国主要依靠行政方式解决建设与管理问题。对于信息资源共享和跨部门电子政务应用这类信息化建设项目，也一直沿用由某部门牵头的传统作法。但是，信息化建设的协调比传统政务协调要复杂得多，其客观规律要求在全应用项目建设范围内对所有参与方都要具有可行性、可用性、可靠性和可管理性，才能保证其成功和持续发展。其中，比技术重要得多的是协调与管理。实践证明，仅仅依靠行政命令和先进的技术方案是不够的，跨部门的应用需要真切实际的共同建设。它包括共同研讨需求，共同规划方案，共同选择技术与标准，共同划分建设阶段，共同研究投资策略，共同参与建设和管理等，这就需要制度创新和管理创新的保障。
在国家层面缺乏协调造成了跨大系统、跨部门、跨地方的电子政务应用创新不足，驱动乏力，进展迟缓，至今乏善可陈。问题是在长达六年的时间里，不具备建立行政化的管理体系就真的不可能建立有效的协调机制吗？也就是说除了行政化的方式外就没有其它方法了吗？答案是否定的，即通过多部门共同建立一种以民主协商为主要手段的协调机制，它不是官方的、正规的管理体系，但是可以将跨部门共建的任务，通过共同努力，形成共同认识，实现共建共享。这是一项管理创新。
国务院办公厅曾经建立过这样的协调机制，并在没有向国家申请专项建设经费的情况下与全国各地方政府和国务院各部门共同建成了全国政府系统两代数据通信网络及相关应用系统，为政府的跨部门、跨地区信息共享做出过贡献。
1988年3月，办公自动化在全国政府机关起步不久,时任国务院办公厅秘书局局长、负责这项工作的刘冰清同志敏锐地发现，办公自动化是时代发展的必然趋势，是政府机关一项高投入的基本建设，如果由各地政府办公厅各自建设，没有统一的协调指导，势必会出现一个个“信息孤岛”，这将影响政府办公厅高效率履行其“三服务”的职能，低消掉办公自动化带来的成效。在征求部分地方政府负责这项工作的同志们的意见和得到国办领导的支持后，国办秘书局在山东泰安召开了有上海、江苏、福建、山东、山西、吉林、辽宁、河北等八个省、市办公厅分管办公自动化工作的负责同志及负责技术工作的处长参加的“办公自动化研讨会”。会上联合发起并成立了“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”。冰清同志和八个省、市负责办公自动化工作的领导同志为指导小组成员，研究、协调、指导和决策跨地区办公自动化的重要事项。同时成立了以国办和八个省市办公厅的办公自动化建设处、室领导为成员的“技术咨询小组”，负责从技术上落实协调小组明确的建设任务。冰清同志是曾在周总理身边工作并自解放以来一直在国务院办公厅工作的老大姐，有着很高的威望。但是她从不以中央政府的官员自居，在她和其他几位老同志的通力合作下，她所倡导的这个非官方的协调小组建立了完善的民主协商机制，制定了章程，规范了工作上的平等和民主程序，这种充满平等协商和充分尊重各种意见的优良作风，很快就在全国政府系统办公自动化建设中发挥了核心作用，全国政府办公厅系统的办公自动化建设开始走向规范化、系统化和制度化。1992年5月，在“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”的领导下，经“技术咨询小组”多年研讨，集体编写了“全国政府办公厅系统办公自动化规划纲要（稿）”，其政策与管理部分经国办秘书局领导进一步修改并报国务院领导同志批准，以国办发[1992]25号文件形式下发全国各地区、国务院各部门。这是国务院办公厅下发的第一个关于开展办公自动化建设的正式文件，其明确提出的“以需求为导向，以应用促发展”的建设原则至今仍有着巨大的理论意义和实践价值。同年8月，国务院办公厅在北京组织了有八省一市及国务院办公厅秘书局参加的“办公自动化成果展示会”，振奋了人心，交流了经验。几乎所有的党和国家领导人都出席了展会并题词鼓励。从1993年始，国务院办公厅秘书局每年下发有关办公自动化建设的年度建设指导书，具体部署、协调、指导和规范当年的建设工作。1994年9月，国务院办公厅在西安召开工作会议，在会上宣布“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”完成了历史使命。应全国各地方政府的要求，国务院办公厅与全国各省、自治区、直辖市政府办公厅共同发起成立了“全国政府系统办公自动化协作网”，进一步完善了民主程序，选举产生了理事会和技术咨询组，制定并投票通过了更加完善的理事会章程和技术咨询小组章程，明确了在组建全国性的政府大型办公自动化应用项目时，在制定技术标准、实施方案，及做出行政决策的全过程中必须遵循的民主决策程序。在刘冰清同志管理思想的教诲下，国办和全国各地方政府的同志无不身临其境，身体力行，通力合作，共同奋斗，不断地发挥集体智慧，开创政府办公厅系统办公自动化工作的新局面，不断取得了一个又一个的胜利。直到多年以后，许多亲历者才在后续的实践中更加深切体会到刘冰清等那一代领导的人格魅力和高超的管理智慧。
六年来的实践告诉我们，在政府信息化过程中，创新才有出路，墨守管理上的陈规，不发挥集体智慧，再好的条件也难有建树。国务院办公厅曾经建立的跨部门、跨地区信息化建设协调机制及其经验对今天的电子政务建设仍然具有指导意义。
缺乏及时有力的指导对于一项投入巨大的社会工程来说是致命的。六年来的实践证明，缺少旗帜鲜明的指导意见，明确支持什么，反对什么，大力推广先进，总结后进是绝对不可或缺的。只凭少量的内部刊物宣传和自发的交流不但作用有限，还有可能造成谬种流传。电子政务项目的投资规模因误解、模仿和攀比而不断扩大；时至今仍是千篇一律和大行其道且造成巨额浪费的硬件“双机热备份”方案；无不直接与国家层面上缺乏指导相关。
针对管理体制上存在的问题，《国家电子政务总体框架》明确要求：“要加快推进各方面改革，使关系电子政务发展全局的重大体制改革取得突破性进展，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的电子政务管理体制。”；“把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制。”。两年多已经过去。人们希望新一届政府的行政管理体制改革在电子政务的管理体制上有所突破，有所发展，有所创新。因为，在国家层面，这个问题如果得不到真正解决，电子政务的发展环境就不可能从根本上改善，就很难摆脱在低水平上重复和绩效不佳的状况，国家电子政务甚至有可能归于失败。
