34：能否用服务型政府案例来说明电子政务绩效评估的方法？

发布时间：2011年06月16日点击数： 作者：孙强、孟秀转 来源：ITGov中国IT治理研究中心

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摘要:
服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究在A省成功实施，并被誉为“A省模式”。具体情况如下： A省电子政务综合绩效评估研究课题，缘起于省政府领导批示“电子政务绩效应列入年终政府机构政绩考核单项指标”，A省政府决定从当年开始，在中国IT治理研究中心（ITGov）的指导下，组织开展电子政务绩效评估研究与实施工作。

能否用服务型政府视角的案例来说明电子政务绩效评估的方法？

服务型政府视角的电子政务综合绩效评估案例

1.背景信息和实施过程

服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究在A省成功实施，并被誉为“A省模式”。具体情况如下：
A省电子政务综合绩效评估研究课题，缘起于省政府领导批示“电子政务绩效应列入年终政府机构政绩考核单项指标”，A省政府决定从当年开始，在中国IT治理研究中心（ITGov）的指导下，组织开展电子政务绩效评估研究与实施工作。

第一阶段，成立电子政务

效评估协调工作组，确定绩效评估体系。该工作组由省信息化领导小组办公室联合省编委办、省法制办、省发改委、省财政厅、省监察厅共同发起，负责组织、协调与实施工作。A省信息办颁布了《A省电子政务综合绩效评估管理办法》并印发了《关于成立A省电子政务综合绩效评估协调工作组的通知》，使A省电子政务综合绩效评估工作的长期开展具有了组织保障。评估客体为A省政府组成部门、其他国家机关（包括省委部门、省人大办公厅、省政协办公厅、省高级人民法院、省人民检察院等）和市、州政府等。

“A省模式”的评估主体创新之处是：在建立电子政务绩效内评估的制度环境支撑下，同时，委托第三方专业机构研究确定绩效评估体系及其细化内容，并作为外部评估方。内外部评估主体创新结合，既不像某些政府主导的评估和评议工作，完全由政府主管部门进行评估，也不完全依赖第三方机构。电子政务绩效评估工作的“A省模式，充分发挥了体制内内评估与体制外外评估相结合的优势，保证了评估结果既有权威性又具有科学性和公正性。

第二阶段，具体设计电子政务绩效评估指标和数据采集方法。A省电子政务综合绩效评估指标设计是在建设服务型政府思想的指导下，确定电子政务绩效评估目标——建立电子政务可持续发展的长效机制，推动建设服务型政府。按照ITGov 自主创新的“三类三层”指标体系研究成果，第一步，根据A省电子政务综合绩效评估工作的评估目的、任务和评估对象，按照既定的基本原则，研究确定“应用与服务”、“资源整合利用”、“管理与保障”三项一级指标，“网上公共服务”等15项二级指标，若干项能全面反映评估客体各个侧面的三级指标，并区分为通用类指标、专用类指标和评议类指标。此外，还确定了“核心业务信息化支撑率”等5个关键指标数据，科学构成A省电子政务综合绩效评估指标体系，以此作为电子政务绩效评估的依据。具体指标体系内容与各级政府机构业务需求、工作目标等密切相关，故本文从略。第二步，通过二级指标和三级评估项，分别测算评估这三个一级指标。第三步，将不同政府机构对应在电子政务发展成熟度的相应级别上（初始期、扩散期、整合期、融合期、成熟期），并综合三个一级指标的解，通过综合评议流程，得到电子政务绩效评估结果。

另外，A省电子政务综合绩效评估在进行权重判定时采用：合理配置的专家组成结构，包括政府机构高、中、低层管理人员、技术人员、也有第三方专业机构ITGov的专家等，分别能够针对各自熟悉的领域对电子政务绩效进行客观准确地判断。这样，指标的权重才能体现不同政府机构电子政务的特点，打分结果才是科学合理的。

A省电子政务综合绩效评估数据采集方法主要是：自评、网上采集信息、问卷反馈、案例调查、专题访问及第三方机构调查数据等相结合的形式。年初A省信息办结合本年度工作任务，督促各单位落实评估考核工作目标，开展相关数据基础的采集。每月督促相关单位上报重点应用进展报告。全年督促各单位及时在电子政务管理服务平台上填写和更新基础数据；以及通过公务员门户、政府门户网站、网络管理系统、共享交换平台、信息安全监测等平台在线采集各单位公务员上网、公共服务、信息资源目录、共享交换数据流量、网络运维、信息安全事件等相关信息。年中督促各单位完成年中自查报告。年底前督促各单位完成年度自评报告。

在对采集到的各类数据信息进行分类和整理时，A省将各项评估指标的观测值与相应的评估标准进行对比，对评估对象的各个侧面做出单因素评估；在无量纲化处理基础上采用适当方法对各单因素评估结果进行加权综合, 获得对评估客体全面描述的单维评估值——综合评估数值，从而对被评单位进行整体的比较、分析、排名。

第三阶段，组织开展电子政务绩效评估实施工作。A省电子政务综合绩效评估总体工作安排依据评估流程，并采用“年初备案、年中检查、年底验收”的组织模式。

年初，省信息办部署各单位上报本单位电子政务工作目标。年中，组织各政府机构开展年中自我评估工作。结合省信息办年度重点任务，进一步完善第三方专业机构ITGov设计的电子政务绩效评估指标和实施流程等，并征求省直政府机构和市、州代表的意见。然后向各政府机构下发《年终电子政务自评报告（模板）》，组织进行集中培训，第三方专业机构ITGov为各政府机构提交自评报告提供咨询指导。年底，A省电子政务综合绩效评估协调工作组组织进行全部政府机构的实地检查工作。实地检查小组由协调工作组、第三方专业机构ITGov、政府机构代表、人大政协代表等组成。次年年初，A省电子政务综合绩效评估协调工作组组织召开综合评议会。第三方专业机构ITGov根据动态掌握的数据和情况，独立进行评分。需要注意的是，第三方专业机构ITGov给出的评估结论应与各单位自评进行对照，及时对评估结论进行补充和修改，对评估结论和自评结论相差较大的，要进行基础资料核对，找出差异原因，如依据充分应该对评估结论进行必要调整。最终根据第三方专业机构ITGov评分、实地检查评分和综合评议评分，依据不同权重汇总计算，确定年度绩效评估结果，并进行排名。

第四阶段，评估报告和结果运用。A省电子政务综合绩效评估最终报告有：《A省电子政务发展报告》、《A省电子政务数据分析报告》、《电子政务绩效评估报告》以及《电子政务绩效评估工作意见和建议汇总》。其中，《A省电子政务发展报告》是在被评单位自评报告、第三方评估报告、实地检查等资料的基础上，经过汇总、归纳与分析形成。在概括发展和总结不足的基础上，该报告按照电子政务的5个发展时期，对A省省直政府机构和市、州的电子政务建设与应用情况进行分析归纳，具体展现其在每个时期的发展状况，同时，清晰对比其在不同时期的差距。在此基础上，对A省电子政务的未来发展提出政策性意见和建议。《A省电子政务数据分析报告》为电子政务发展阶段、行政许可事项在线办理率、信息资源建设情况、信息安全情况、组织保障、建设与运行维护资金等数据的深度分析与展示。《电子政务绩效评估报告》为反馈给各政府机构的评估结论，《电子政务绩效评估工作意见和建议汇总》为此项工作中所搜集到的被评单位对本单位和全省电子政务工作意见和建议分类汇总。以上报告均提交给省政府和相关单位领导，供管理决策和参考分析使用。

A省电子政务综合绩效评估结果运用情况如下：

有关单位根据绩效考评结果，及时总结电子政务建设、运行和管理经验，完善相关制度，提高项目管理水平和资金使用效益，增强服务和应用效果；

A省信息办根据绩效考评中发现的问题，及时组织专家和第三方专业机构ITGov提出改进建议和加强管理的意见，并反馈各单位作为完善和改进电子政务工作的参考依据；

电子政务绩效评估结果作为年终考核评估各单位政绩的指标之一；

绩效考评结果将作为各政府机构以后年度信息化资金预算审批和新增项目立项审批的重要参考依据，同时也为其他相关单位领导管理和决策使用。

2.A省开展电子政务绩效评估工作的经验总结

A省电子政务绩效评估模式的经验可以总结为“一个聚焦、三个创新一个聚焦”即聚焦在评估电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效上。通过评估，引导并激励全市电子政务工作围绕推动政府行政体制改革、管理创新与业务流程优化开展，为“强化效能建设、深化效能监督”提供创新的管理手段，为电子政务可持续发展提供制度保障。“三个创新”即评估体系的创新、评估主体的组织创新和指标体系的创新。

（1）“一个聚焦”，即建立了聚焦于评估电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效的电子政务绩效评估体系。

电子政务绩效评估是国内外公认的热点难点问题，为保证这项工作的顺利开展，2007年初，A省与中国IT治理研究中心（ITGov）合作，开展《A省电子政务绩效考评体系构建》研究，并形成了《A省电子政务绩效评估框架体系》、《A省电子政务绩效评估指标与权重》、《A省电子政务绩效评估评价规则》、《A省电子政务绩效评估管理办法》等成果。该体系（具体参见《服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系探讨》）以提升政府行政效能和公共服务水平为出发点，把电子政务服务于落实科学发展观、建设A省服务型政府的目标和要求转化为具体的、可量化和可考核的指标，例如一级指标“应用与服务效果情况”（请见表9－9）：

资料来源：中国IT治理研究中心（ITGov），网址：www.itgov.org.cn

 

表9－9 应用与服务效果情况指标表

资料来源：中国IT治理研究中心（ITGov），网址：www.itgov.org.cn

通过构建服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系模型，将全国其他省市注重的信息化水平考核或政府门户网站评比，上升为以强化行政绩效和公共服务为导向的面向政府部门的综合性评估，引导电子政务向有利于社会发展、经济增长、民生福利、民主政治等方向发展。通过电子政务绩效评估，有效发挥了“指挥棒”的作用，强化了领导干部的绩效意识，实现了电子政务管理从事后结果管理向事中监督控制和事前预警监测并重的转变，进而构建了A省电子政务可持续发展的长效机制。

（2）“三个创新”，即对评估体系模型、评估主体和指标体系进行大胆创新。

A省电子政务绩效评估模式的三个创新，体现在以下方面：

首先是评估体系模型的创新。A省在评估体系模型的完备性方面进行了积极有益的探索，提出了更为完备的评估体系（请参见本章9.2.4 电子政务绩效评估体系）。

其次是评估主体的组织创新。A省信息化领导小组办公室联合省编委办、省发改委、省财政厅、省监察厅成立A省电子政务绩效评估协调工作组，作为A省电子政务绩效评估的主体，并印发了《A省电子政务绩效评估管理办法》。评估主体的组织创新还体现在采取内外部评估主体相结合的方式，即政府部门与第三方专业评估机构相结合，并邀请市人大代表、政协委员代表和专家参与实地检查工作。各单位最后得分由多个部分组成，没有哪个主体能够决定最终的评分结果，确保评估结果的科学性、中立性和公正性，这样的评分方式也得到了各被评单位的肯定。

第三是指标体系的创新。A省积极破解绩效评估难题，即各部门职能定位和业务性质的天然差异可能导致其绩效排名固定化，同时难以横向对比。通过创新指标体系构建思路，提出ITGov“三类三层”指标体系并结合电子政务五个发展阶段的框架（初始期、扩散期、整合期、融合期、成熟期）。

3.A省开展电子政务绩效评估工作的成效

A省围绕推动电子政务科学发展这一主题，紧紧抓住影响和阻碍电子政务科学发展的思想观念、发展路径、利益格局和体制机制等深层次矛盾和问题，通过开展电子政务绩效评估，破解电子政务发展动力机制难题、推动电子政务科学发展，初步取得如下工作成效：

（1）初步探索出强化行政效能、深化效能监督的创新手段。

切实提高政府部门的行政效能和公共服务水平，这就要求积极推广和应用信息技术，推进“网上审批”、“并联审批”和“一站式”电子政务，推行行政审批电子监察。推进“网上审批”、“并联审批”、“一站式”服务和电子监察系统等建设，也要求遵循条块结合、资源共享、互联互通的原则，最大限度节约资金，避免重复建设。

A省以开展电子政务绩效评估为“抓手”和创新手段，将以上原则分解到指标体系中，并通过电子政务绩效评估工作，将当年与上一年的行政效能和公共服务能力绩效进行纵向比较，有效地了解各政府部门电子政务服务能力和服务水平的提升程度和方向，同时跳出A省看A省，横向比较A省与国内外领先地区的差距和不足，为A省电子政务未来发展指明目标和方向。

本次绩效评估结果表明A省的行政许可事项在线办理率为76%，已提前两年超标实现《国家电子政务总体框架》提出的“到2010年，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理”的要求。

（2）进一步完善了电子政务建设与管理机制。

从我国政务信息化发展二十多年来的实践来看，我国信息化和电子政务绩效不佳的根本原因是管理体制不健全，电子政务健康发展的关键是集中统一管理。A省以改革创新精神破解体制之坎、制度之坎，率先在全国建立了电子政务建设从立项审核、项目咨询、招投标、监理、验收、绩效评估等具有A省特色的“一条龙”管理模式。电子政务绩效评估作为该管理模式中闭环管理的重要环节，充分发挥绩效评估的导向、激励和约束作用，建立健全了电子政务可持续发展发展的动力机制，为“数字A省”奠定了良好的制度环境。

（3）系统实现了电子政务工作战略偏差分析，为管理决策提供科学依据。

通过此次评估工作，系统分析全省各部门及市县电子政务规划、建设和运维等环节的基本状况和应用效果，挖掘、推广成功经验，发现、总结存在的战略偏差或问题，清晰对比出处于不同发展阶段的省直政府部门、市、县级政府之间的差距，为今后的工作指明方向，为科学管理及科学决策提供依据。

此次评估结果显示，A省电子政务整体发展水平总体上处于整合期阶段（请见图9－16）：

 
资料来源：中国IT治理研究中心（ITGov）. 网址：www.itgov.org.cn

按照城市信息化发展成熟度模型——五阶段发展论，信息化发展一般都要经历初始期、扩散期、整合期、融合期和成熟期五个阶段。在初始期和扩散期阶段，由于观念、利益、制度和法规的掣肘，业务部门会以各种理由和借口拒绝使用信息系统，电子政务容易产生阻力、出现反复与逆转，甚至被颠覆、半途而废。这一阶段需要部门领导特别是一把手高度重视，坚定信心，同时加大宣传和培训力度，引导业务人员正确看待信息系统初期存在的问题。只有发展到融合阶段，电子政务实现全业务、全流程、全覆盖，业务工作才能完全依赖电子政务，业务人员才能自觉使用信息系统，并主动提出持续改进意见，电子政务才能深入人心、不可颠覆。因此，ITGov专家建议：A省电子政务尽快从整合阶段进入融合阶段，是可持续发展的关键，是落实科学发展观要求的关键。

通过电子政务绩效评估还发现，目前A省电子政务运维管理与外包管理问题较突出。截至2007年，A省行政许可事项在线办理率达到76%，95%的政府部门实现办公自动化，信息资源数字化率达到86%以上，政务内网、外网承载大量党政业务系统重要信息，医保、财政、税务、公安和应急指挥等涉及国计民生的重大系统已经全面进入应用维护阶段，持续可靠提供应用服务的风险已经凸显。A省电子政务工作遇到了其他省市尚未遇到的新情况。沿用建设方式的管理思路与目前发展阶段不相适应，粗放型的外包管理与政府业务风险防范要求不相适应，将对城市管理和公共服务构成严峻挑战，也将直接影响电子政务对现代信息服务业的带动作用，进而影响“信息A省”的建设和“A省服务”品牌的树立。依据电子政务综合绩效评估所反映出的问题，A省正在加快制定运维和外包监督管理机制和管理规范，提升全局性大系统建设和政务信息化支撑等领域的管理能力，形成电子政务与现代信息服务业的良性互动发展机制。

4.A省进一步推进电子政务绩效评估工作的思路

当前，A省电子政务发展面临新形势新任务，建设“电子政府”已经成为世界新一轮公共行政管理改革和衡量国家及城市竞争力水平的标志之一。在A省加快电子政务建设、推进电子政务绩效评估，一方面对于转变政府工作方式、提高行政效率、促进勤政廉政建设等具有重要意义;另一方面，借助电子政务平台，可以极大地推动和促进落实科学发展观评价指标体系的创新与发展。同时，电子政务发展到成熟期，电子政务绩效评估和政府绩效评估两者将融为一体，目前，A省处在电子政务发展的整合期阶段，电子政务绩效评估和政府绩效评估两者之间既有区别又有联系。电子政务绩效评估可以为政府绩效评估迈向科学化、标准化和制度化提供多方面的支持。为此，A省拟建立专门的电子政务绩效评估机构，从事电子政务绩效评估的研究与实践，进一步深化完善“A省模式”，赋予其更强大的方向引导力，使之成为电子政务可持续发展的重要动力源泉，强化行政效能和公共服务的创新手段，落实科学发展观评价的新载体。具体工作思路如下：

（1）构建基于科学发展观评价的电子政务绩效评估机制

由A省在已经实施的“A省模式”的基础上，围绕落实科学发展观评价，深入研究探索落实科学发展观评价、政府效能建设、政府绩效与电子政务绩效的关系；明确电子政务绩效评估在政府管理中的重要地位和特殊作用，保证政府绩效评估的经常化和制度化。目前，建议首先将电子政务绩效评估结果作为《A省党政领导班子和领导干部体系年度考核评价办法》中“信息化发展指数”和“机关工作效能”的组成部分。除此之外其他落实科学发展观评价指标，也要通过电子政务系统和绩效评估，收集全面的、完备的、及时的评估信息，这样既能满足科学发展观评价的信息要求，又能满足日常管理的信息要求。

（2）进一步创新电子政务绩效评估指标体系

以参与度、使用度及公众满意度为核心，以支撑政府改革创新为目标，创新电子政务绩效评估指标体系，推动跨部门资源共享与业务协同。对新建项目，建立相应的电子政务系统评估指标体系，推动跨部门共建共用共管，扼制部门自建自管，提高对落实科学发展观的支撑度。

（3）建立多重评估电子政务绩效的评估体制

多重评估体制包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估、专业机构评估、社会公众评估等，逐步实现官方评估与专业机构评估并重。这种考核和评价方式可通过专业机构，运用社会调查、民意测验等方法，动态征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评价的依据。使得政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，建立让老百姓满意的服务型政府。

5.结论

为适应十七大提出的行政体制改革新要求，我国政府机构职能正从管理型转向管理服务型，这对电子政务的发展提出了新任务。各级政府围绕“加快行政体制改革，建设服务型政府”的总体目标所进行的各项工作，依赖于服务型政府视角的电子政务综合绩效评估发挥正确的导向作用。目前工业和信息化部及各级政府部门对此项工作都非常重视，可以预见，越来越多的政府部门将开展服务型政府视角电子政务绩效综合评估实践。因此，基于政府机构和综合视角电子政务绩效评估体系，颇具有研究价值。

落实十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”等精神，提出服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系，探索建设能够适应政府行政管理体制改革中机构的不确定性的电子政务绩效管理机制；

通过查阅相关文献，基于国内外电子政务绩效评估体系最佳实践，提出更为完备的评估体系。电子政务综合绩效评估是个复杂的系统问题，“系统的问题需要用相同的方法来解决”。国内众多的研究文献侧重在具体指标的研究方面，事实上评估主体、评估流程及数据采集和结果运用等问题更为重要。本研究在评估体系的完备性方面进行了积极有益的探索；

在建立电子政务绩效评估的指标体系的过程中，ITGov创新地提出以应用与服务、资源整合利用、管理与保障这三项为一级指标的“三类三层”指标体系设计思想，使得在进行电子政务绩效评估时，不仅可以进行横向比较，还能针对不同政府机构的业务特点，保持评估的科学性和公正性，同时也适应行政管理体制改革要求。

本案例主要对服务型政府视角的电子政务综合绩效评估进行了研究，通过实证，在以下几方面还有待进一步深入。如，指标中非量化指标较多，口径很难统一；评估后的绩效改进和指导，仍需进一步加强等。