电子政务运维管理体系研究与实践

发布时间：2010年02月02日点击数： 作者：ITGov 中国IT治理研究中心 来源：ITGov 中国IT治理研究中心

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摘要:
随着电子政务的深入开展，投资建设的大量信息系统已进入应用维护阶段，持续可靠提供应用服务的风险已经凸显。电子政务运维日益成为政府信息化部门关注的重点。本文结合理论研究，立足实践，从电子政务运维现状、面临的挑战、国内外的最佳实践、电子政务运维发展趋势和应重点考虑的因素等角度进行了观点的阐述。

“我感觉就像是当年十月革命一声炮响，给中国带来了马列主义一样，国外IT治理、IT运维管理的理念与最佳实践必将给中国的信息化建设带来一场管理上的革命。我们终于找到了多年来一直探寻的电子政务建设中至关重要的认识论和方法论。”国家财政部信息网络中心相关领导在2003年第一次听到关于IT治理、IT运维管理介绍时激动地说。随着财政信息化工作的推进，运行和维护好已建系统，保证各个信息系统安全稳定运行，为用户提供良好的应用服务，及时解决出现的问题和故障，做到网络和用户之所及，管理和服务之所及，是财政业务正常开展的重要保障，也是财政信息化效益的重要体现。财政部迫切需要在借鉴业界先进经验的基础上建立满足财政信息化发展要求的IT运维管理体系。
         财政信息化上述现状和管理需求是我国电子政务的一个缩影。20世纪80年代以来，我国政府投入了近万亿元的巨资进行电子政务建设。通过近二十年来的持续建设，特别是十二金工程、政府上网工程等众多大型项目的阶段化建设，我国电子政务建设已经取得了初步成效。 政府内部公文流转、行政审批、费税征缴、信息公开、信息统计与分析等大量政府核心业务越来越依赖信息化。 
         一直以来，我国各级政府电子政务投入主要用于解决从无到有的基础设施和系统的建设，忽视了系统建设完成以后的运行维护。 随之而来的是，电子政务的运维压力和挑战逐渐凸现，已经成为影响电子政务系统应用效果的重要因素和深入开展的主要瓶颈。如何在有限的投入下尽快建立高效、规范的电子政务运维管理体系，提高IT服务水平，改善政务系统的运行质量，已经成为当前各级政府信息化主管面临的重大挑战。
         下面笔者结合在多家国家部委和省市级政府单位电子政务运维管理体系的研究和咨询实践经验，就电子政务运维中需要重点考虑的因素总结如下。

首先需要转变理念
         “运维工作体现不出业绩，领导很难重视”一位负责运维工作的处长无奈地谈到。碰见此类烦恼的运维人员不在少数，笔者综合国内外的研究认为，当前，我国电子政务工作的重点已从大规模网络、平台、业务系统的建设转向深化应用、提升应用效益为主要特征的“运行维护”阶段，运行维护的重要性一点不亚于建设的重要性，甚至重要性更高，沿用建设时期的管理思路和管理方法与现阶段的管理需要已不相适应。为了更好地发挥电子政务的效益，“用好”电子政务非常关键，而电子政务运维管理是“用好”电子政务的重要保障。
         笔者研究认为，从IT生命周期来看，建设和运维呈现了3个“二八现象”。 
         

                                                                      图1 IT全生命周期示意图

         首先，从时间周期看，整个信息化的生命周期中，以应用为特点的运维阶段占了80%的时间。其次，从电子政务效益看，只有“用好”，效益才能体现，信息化工作真正体现价值和效益，离不开运维阶段，如何用好，这是我们必须关注的。第三，从资金投入来看，过去我国电子政务建设投入了大量的资金，2007年中国电子政务市场投资额为657.34亿元，同比增长19.6%。但80%的资金都投入到了电子政务的建设，而运维资金的投入相对较少，且没有配套的制度保障，运维费预算口径和标准在全国依旧处于摸索阶段。相比电子政务成熟的国家，运维与建设资金的投入比正好与中国相反，运维资金一般占到了75%以上。
         因此，运维阶段的科学管理非常重要，这个阶段如果管理不好，不仅关系到电子政务效益的发挥，而且电子政务的总体拥有成本（TCO）将会非常巨大。但如何规范运维工作，为业务提供高质量的IT服务？ 一位信息中心主任苦恼地感叹到，“投入了几百万，买了监控、流程管理软件，聘请了国际咨询公司提供咨询和软件的实施。结果实施后，刚开始大家觉得好奇使用了一段时间，后来软件基本上就没人再用了”。这类现象在很多政府部门都曾碰到过，笔者研究认为，在正确定位电子政务运维工作重要性的同时，需要转变理念，需要从单纯的技术思维转向管理思维来考虑运维工作，仅仅靠购买监控、流程软件是解决不了问题的，需要综合人、流程、技术等方面综合建立运维管理体系。“认识到是管理问题，你就成功了一半”，一位省级单位信息中心主任实施IT运维管理体系后深有感触地说。
         笔者研究认为，正确认识运维管理，还需要从“单纯的运行维护工作”转变为“为业务提供高质量的IT服务”的服务视角上来，需要从运维管理上升到服务管理。具体转变如下： 
         

                                                     图2 从传统运维管理到服务管理的转变

建立电子政务运维管理体系
         《2006－2020年信息化发展战略》中就明确提出未来电子政务行动计划要建立运行、维护管理制度，从国家层面规划了电子政务运维工作的方向。但如何确保运维工作安全、稳定、快捷是很多政府部门信息化领导所关心的。笔者研究认为，要提升运维工作的科学化、规范化、专业化水平，需要系统地建立电子政务运维管理体系。笔者基于对大量电子政务实践的基础上研究提出IT运维管理体系四层架构模型。IT运维管理体系四层架构模型涵盖管理目标、组织管理模式、制度规范体系、技术支撑体系等四个层面的内容。 
          

         图3 ITGov IT运维管理体系四层架构模型
         管理目标层：IT运维管理体系的建立要面向业务，以业务需求和目标为出发点，制定IT运维管理的愿景、目标（长期和短期目标）和策略。确保在目标层面，IT与业务的融合。
         组织模式层：基于IT运维管理目标，建立科学的IT运维管理机制。结合组织的实际，将IT服务相关的全部活动进行统一决策与规划，确定和规范IT运维管理体系运行的管理方式和与之相配套的组织机构设置，形成集中统一的IT运维管理机制，合理配置IT运维管理资源，实现对客户的端到端服务。
         制度规范层：依据管理模式，从管理角度制定的用来规范IT运维和服务工作的准则，建立IT运维管理过程中各个参与要素（人、流程、工具）的管理制度与工作流程，建立考核评价体系，规范运维费用，实现精细化管理。
         技术支撑层：技术支撑体系是IT运维管理的实现手段，制度规范体系的具体落实有赖于技术支撑体系的技术支持。需要建立针面向业务客户的IT服务请求响应窗口和面向技术支持人员的体系运行管理窗口；建立负责IT运维管理流程运行的流程管理平台和负责IT基础设施和业务应用系统运行监控的集中监控管理平台；根据不同类型IT基础设施和业务应用系统的管理职能，建立技术管理子系统，建立知识库、配置库、报表及日常操作等共享支持子系统和为业务管理提供服务的业务运维管理子系统。

打开“建设转运维”的黑箱
         关于建设转运维管理，现在存在很多挑战和矛盾。首先，建设和运维之间本身有一个模糊地带，这个地带我们必须要有效地管理和控制。以前，这个模糊地带对于我们来说是一个黑箱，大家只是去摸索地做。现在我们要把这个黑箱打开，需要在立项、需求分析、设计、测试、上线等环节加以管控。如图示。 
         

                                                    图4 ITGov 建设转运维示意图
         运维工作始于设计，在立项的时候就要考虑运维的主体、要求等。第二个阶段是需求分析，这个阶段，我们不能只是考虑功能层面的，非功能层面的也要考虑。比如说可用性指标、内控指标等，对于运维的特殊要求，都必须在需求分析阶段考虑清楚。在上线阶段，管控更重要，从测试到上线的过程要有规范化的步骤和文档，要做到“通过文档能够再现”的程度，确保真正能够对系统进行运维。上线稳定运行之后，开发人员仍然需要扮演二线支持的角色，解决应用系统疑难的问题。真正上线之后，运维工作必须由运维部门来负责，不能让开发人员随便动生产环境。现在，很多政府单位采用“谁建设谁运维”的方式，在建设转运维过程做得不是太好，存在系统性的风险。

科学进行运维费预算
         “有钱了，不一定能管理好；但没有钱，一定管理不好”。目前大部分单位都面临运维费用预算方面的难题，普遍面临费用无法单独列支或经费不足的情况，且存在制度上的缺失。
         运维费用是IT服务管理体系持续运行的资金保障。随着信息化建设的逐渐深入，信息化工作将逐渐由建设转向以应用为主的运行维护阶段。为保障应用系统的有效运行和IT服务质量的提高，实现IT服务精细化管理的目标，为业务提供信息化支撑，科学进行运维费用管理非常重要。
         运维费管理需要清晰定义运维目标、运维费的构成要素，规范运维费用预算的口径和标准，使其与信息化建设费用、日常办公经费相区分。不然的话，要花多少钱，花在了什么地方，无法标准化和科学化。
         除了大项之外，还要细分，每一项钱花在了什么地方。每项工作怎么做，做的时间、周期等等，没有精细化管理，这些就很难分析，整个的成本是模糊的。运维费用通常有两种计算方式，一种是比例系数法，一种是工作量法。第一种方式的好处是好算，资产乘以系数，劣势是太过粗放，比较适合于硬件的维护，但是对应用系统的维护费用却很难计算。第二种是工作量法，这种方法好处是比较精细化，但要求管理成熟度高。
         除负责具体运维工作的政府单位需要把自己运维中要花的钱说清楚之外，作为运维费的拨付单位（如财政局），需要携手信息化管理部门（如信息办）制定运维预算的制度和标准，弥补制度方面的缺失。笔者正参与北京市相关部门制定这方面的制度和出台相关的标准。具体内容可参见后续的相关文章。

管控运维外包
         随着运维专业化程度的提高和政府职能的转变，聘请专业的运维公司提供运维外包服务将是电子政务发展的必然趋势。ITGov中国IT治理研究中心2007年就北京市电子政务运维外包市场的调查显示，59%的政府部门都采用了运维外包的方式。“通过IT运维外包有助于我们聚焦于本身的核心业务，专注于履行政府的行政职能，提高政府的工作效率。但如何有效管理外包商，对运维外包商提供的服务进行量化考核一直是我们关心的难题”，某市委和市政府信息中心主任对IT运维外包管理非常困惑。
         笔者研究认为，运维外包管理将涵盖运维外包决策、外包商选择、运维外包合同签订、运维外包过程中控制和运维外包评价等环节。以运维外包决策为例，需要梳理运维业务需求、明确服务级别、确定运维外包模式、风险管理等。运维外包模式的选择，可综合从业务重要性、安全性、管理成熟度、外包市场成熟度等指标进行评价。详细评价指标可参见笔者参与研究的《ITGov电子政务运维外包决策评估表》。

将国际最佳实践与政府部门的实际相结合
         “听说政府单位借鉴国际IT运维管理最佳实践（ITIL）和国际标准（ISO20000）实施后喜忧参半，我们单位如何规范运维管理工作？”国家一部委信息中心主任带着疑问咨询笔者。该主任的疑问具有一定的代表性，据笔者初步统计，ITIL在中国应用的成功率在50%之下，失败的原因除对ITIL定位为技术项目外，还主要包括ITIL没能很好地和组织的实际情况相结合。笔者研究认为，ITIL、ISO20000和组织的实践三者之间存在以下关系： 
         

                                                图5 ISO20000、ITIL和组织的实践之间的关系
         笔者研究认为政府部门可以借鉴ISO20000和ITIL，并结合组织的实际来建立IT运维管理体系。但需要考虑以下几个关键成功因素：将IT运维管理体系项目作为管理项目，培训先行，要将ITIL变成一种文化，全员参与；在实施过程中要重管理、重效果；要结合现有管理成熟度，推广过程中要考虑与现行管理制度的兼容性，做到“管理的科学性”和“管理的艺术性”相结合。以笔者参与的一政府部门IT运维管理体系项目为例，考虑到该单位需要在一个过程中转变流程管理的理念和服务的文化，项目开始并没有引入绩效考核制度，直到该单位已适应流程管理，并在工作中主动应用运维管理体系时，才逐渐引入绩效考核制度，做到了管理体系的平滑过渡。

不同类型的政府部门应在运维管理工作中发挥不同的作用
         从横向来看，与电子政务相关的政府部门大体上可以分为两种类型，一类为具体负责电子政务运维工作的信息中心，另一类为在一定区域内对相关政府部门信息化工作具有宏观指导和管理职能的信息办。不同性质的政府部门在运维管理工作中应发挥不同的作用。信息中心作为具体承担运维工作的单位，应建立涵盖运维需求、运维服务级别、组织结构和人员职责分工、管理流程、管理制度、运维费预算、绩效评估、技术工具的运维管理体系。信息办作为对各委办局单位信息化工作具有指导和管理职能，可以结合各委办局单位的情况，从全省（市）的角度出台运维管理规范，规范和指导各委办局的运维管理工作。以笔者参与的《北京市电子政务（甲方）运维管理规范》为例，全市运维管理规范以各委办局作为甲方运维管理单位的角度，规范了运维组织与职责、运维执行各阶段的关键控制点（“运维规划与准备阶段”的运维规划、运维费预算、招标管理；“运维实施阶段”的服务台管理、重大故障管理、重大和紧急变更管理、合同执行管理、人员管理、资产管理；“运维绩效评估和持续改进阶段”的绩效评估的组织、绩效评估形式和内容、评估报告和结果应用、绩效跟踪和改进）和全市通用的管理表单和模板（如运维现状分析报告、运维年度规划报告、运维外包合同模板等）。
         从纵向来看，与电子政务运维相关的政府部门可以分为三个层面：第一个层面，部委单位，这个层面开展运维工作需要总体规划，分步实施，可以考虑制定供全国参考的管理规范。第二个层面，省厅政府单位，需要具体建立科学的IT运维管理体系。第三个层面，地、市单位，信息化人数不多，建议借鉴科学的运维管理思想，结合当地需要，建立基础的运维流程（如事件管理流程），积累知识库，并制定供全体人员参考的信息化手册等工作。