IT服务管理与电子政务运维管理基本概念释疑

发布时间：2010年05月12日点击数： 作者：孙强 张明文 来源：ITGov中国IT治理研究中心

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摘要:
当前，我国主要地区电子政务建设正在从覆盖政府业务阶段向与政府业务融合、全面支撑服务型政府建设阶段过渡。到目前为止，主要地区政府部门的核心业务系统均已进入应用维护阶段，城市管理和公共服务对信息化的依存度大幅增加，公众对政府信息服务的需求日趋迫切。我国已经承办和即将承办的奥运会、亚运会和世博会等一系列国际性会议活动，对城市管理和公共服务提出了更高要求，电子政务应用运维管理工作遇到前所未有的新情况和新挑战，沿用建设方式的管理思路与目前发展阶段不相适应，粗放型的运维及外包管理与政府业务风险防范的要求不相适应。

当前，我国主要地区电子政务建设正在从覆盖政府业务阶段向与政府业务融合、全面支撑服务型政府建设阶段过渡。到目前为止，主要地区政府部门的核心业务系统均已进入应用维护阶段，城市管理和公共服务对信息化的依存度大幅增加，公众对政府信息服务的需求日趋迫切。我国已经承办和即将承办的奥运会、亚运会和世博会等一系列国际性会议活动，对城市管理和公共服务提出了更高要求，电子政务应用运维管理工作遇到前所未有的新情况和新挑战，沿用建设方式的管理思路与目前发展阶段不相适应，粗放型的运维及外包管理与政府业务风险防范的要求不相适应。

正是在这样的背景下，政府部门和外包服务组织对电子政务运维管理的知识体系、规范和方法呈现出迫切需求。各界关于IT服务管理和电子政务运维管理开始积极的探索与实践，但在基本概念等基础工作上，却各有各的理解和定义，在实践中也莫衷一是，这显然不利于IT服务管理和电子政务运维管理的交流、推广和发展。为此，ITGov中国IT治理研究中心在多年理论研究和实践的基础上，提出IT服务管理和电子政务运维管理的基本概念定义，以期抛砖引玉，最终形成符合中国国情和政府部门实际需要的IT服务管理和电子政务运维管理基本概念。

ITIL是什么？

ITIL（Information Technology Infrastructure Library，IT基础设施库）。ITIL为组织的IT服务管理提供了一个客观、严谨、可量化的最佳实践，组织的IT部门和最终用户可以根据自己的能力、需求定义以及所要求的不同服务水平，参考ITIL来规划和制定其IT基础架构及服务管理，从而确保IT服务管理能为业务运作提供更好的支持。截至目前，ITIL已经有三个版本，ITIL 1.0、ITIL 2.0和ITIL 3.0三个版本。

ITSM是什么？

ITSM（IT  Service Management，IT服务管理）。基于不同的出发点和侧重点，业界提出了多种IT服务管理定义。ITGov中国IT治理研究中心结合我国国情，给出如下定义：

IT服务管理是指以IT治理为指导，以推动IT与业务的动态融合为出发点，以流程为导向、以客户为中心、以绩效评估为改进IT服务动力、以保障IT基础设施整体可用和为业务提供可靠服务为目标的管理体系。（ITGov中国IT治理研究中心，2003）

IT服务管理的核心思想是，推动IT与业务的动态融合，保障IT基础设施整体可用和为业务提供可靠服务。

ITIL和ITSM之间的关系？

我们在讲到IT服务管理时，ITIL的曝光率却很高，以至于存在认识上的误区：ITIL就是IT服务管理。事实上，IT服务管理的最佳实践有很多，只不过目前在国际上ITIL在某种程度上胜出了，即所谓的IT服务管理是基于ITIL最佳实践的IT服务管理。但我们也必须看到，IT服务管理的发展，不仅仅需要ITIL，尤其在中国的国情下面。对此，ITGov认为：ITIL并不是ITSM的全部。ITIL虽然建立了ITSM领域的“游戏规则”，但它只告诉你“最好”做些什么事，没有告诉你如何去做这些事，而且，它只是总结那些它认为最重要的服务管理流程，也就是说还有很多方面需要根据实际情况进行补充。对IT服务管理而言，ITIL最佳实践就在那里，谁都可以拿里用，但全世界至今值得推广的ITIL成功案例依然很少。原因在于建设IT服务管理体系，这不是一个简单的技术项目，而是一个管理项目，管理总是和文化密切相关的；尤其是ITIL引进到中国来，也出现了必然出现的问题，因为我们不能复制ITIL在西方的整个存在，如同那些过去引进过来的理念、方法和管理工具手段等一样，ITIL失去了其赖以存在的“契约式、流程式”土壤。况且，西方管理仅解决了对管理物的方法，而对人的管理、对人与物、对人与机的管理在出发点上和方向上都有问题。

因此，我们需要基于中国文化，以ITIL为基础之一，整合其他相关的标准规范，并结合自身的经验，全面深入地发展IT服务管理。目前，ITGov中国IT治理研究中心正是在其首倡的文化治理、组织治理和IT治理G3框架指引下，沿着中学为体西学为用的科学思路，坚持走有中国特色的IT服务管理之路。历时五年，结合中国国情和政府部门实际情况，自主创新治理型电子政务运维管理体系，将IT服务管理发展推向“中国主张”的新纪元，也为国际IT服务管理的发展做出了积极的贡献。

为什么ITGov要倡导各界重视电子政务运维管理工作？

电子政务运维管理工作至关重要，这种重要性表现在运维管理阶段既是实现电子政务效益的关键阶段也是业务整合”真正的开始。（若我们若要了解业务整合进行的程度，必须通过绩效评估和用户满意度测评来实现，监控和度量SLAs和OLAs）。

电子政务生命周期包括三个阶段，即规划管理阶段、建设管理阶段和运维管理阶段。国内外相关研究表明，电子政务生命周期符合“二八”现象，即规划和建设阶段占了约20%的时间，运维阶段占了约80％的时间，同时约80％的效益是在运维阶段交付的。因此，运维管理阶段是电子政务投资发挥效益的关键阶段，同时，也是“业务整合”真正的开始。原因在于，只有在运维阶段，应用系统所提供的服务才能更真实地反映业务用户的需求和期望。可见，运维的好坏直接关系到应用效益的发挥，只有通过提供安全、稳定、高效的电子政务运维外包服务，才能更好地整合业务，才能提升政府的行政效能和公共服务水平。

什么是治理型电子政务运维管理体系？

治理型电子政务运维管理体系是指以IT治理为指导，以推动信息技术与政府业务的动态融合为出发点，以建设服务型政府为最终目标，以流程为导向、以客户为中心、以绩效评估为改进IT服务动力、以保障IT基础设施整体可用和为政府业务提供可靠服务为目标的管理体系。（ITGov中国IT治理研究中心，2006）治理型电子政务运维管理体系是沿着中学为体西学为用的科学思路，坚持走有中国特色的IT服务管理之路的“结晶”。（注：关于治理与管理的区别，请见http://www.itgov.org.cn/Item/1612.aspx  ）。

治理型电子政务运维管理的目标是什么？

治理型电子政务运维管理的目标是：

•  倡导治理层重视并理解电子政务服务管理的重要性，由单纯的技术或管理向各利益相关方的综合治理转变；

•  树立面向政务业务服务的电子政务运维管理理念，建立科学合理的绩效评价体系，由粗放管理向精细管理转变；

•  推行集中统一的电子政务运维管理模式，由分散管理向集中管理转变；

•  建设统一高效灵敏的电子政务运维管理平台，由无序服务向有序服务转变；

•  建立规范标准的电子政务运维管理流程，由职能管理向流程管理转变；

•  应用先进、实用、高效的电子政务运维管理工具，由被动管理向主动管理转变。

治理型电子政务运维管理体系的指导原则是什么？

治理型电子政务运维管理体系的指导原则如下：

1.以业务为中心

治理型电子政务运维管理体系以业务需求和治理需求为出发点，以绩效为驱动。始终从如何运用 IT 来支持业务发展的角度来解决 IT 问题，以ITGov科学的信息化发展观和IT治理框架为指导，分为业务目标与IT目标、管理模式、管理规范、技术支撑四个层面，见图1。

在信息化全面协调可持续发展思想的指导下，以业务目标和IT目标动态融合为出发点，根据组织业务目标规划IT目标，依据IT目标决定管理模式，再依据管理模式，设计制度体系（如制度规范体系、流程体系、绩效考核体系、预算管理体系等等），再由制度体系决定技术支撑体系，即采用什么样的技术工具手段可以固化制度体系，可以支撑业务目标的实现。这是一种科学的信息化发展思想，而我国当前的信息化是一种“厂商主导的信息化”（这也是危险的信息化，最终将导致信息产业发展不可持续），很多行业用户在厂商的忽悠下，习惯于技术路线的思维范式，一有需求就想到要采用什么新技术，从业务需求一步跨到技术产品，而不是像上述过程那样经过逻辑严密的分析和推理，遵循科学的信息化发展观。

图1-6 ITGov治理型信息化管理体系

资料来源：ITGov中国IT治理研究中心，网址：www.itgov.org.cn

2.聚焦IT发展转型机遇

ITGov认为：IT可以为组织创造战略转型机遇，核心IT能力是组织核心能力的重要组成部分，IT在组织转型发展中，可以发挥“辅助、支撑、突破式创新和赢利”的价值与作用。辅助作用就是实现业务管理关键环节的信息化支持；支撑作用就是实现全价值链的IT服务，满足日益增长的业务需要和客户的个性化需求，提高运营效率，降低业务风险，保障业务连续性；突破式创新作用就是助推或引领业务产品、流程、服务、管理、制度、工具创新，优化、整合和再造流程，尤其是助推业务服务模式的创新，为组织创造战略竞争优势；盈利作用就是实现IT对组织的间接创收、直接降费，为组织提高效率、降低成本、提升质量和客户满意度以及创造战略价值。

3.关注制度设计

在解决IT问题时采用纵观全局的方法，“观念决定想法，想法决定方法，方法决定做法。如图2中“ITGov自主创新的中国IT治理框架”所示：需要首先树立科学的治理观念（科学的信息化发展观），在科学的信息化发展观的指导下，设计IT治理的体制与机制、实现方法与工具，培育核心IT能力，开展IT治理绩效评价，建设可持续发展的信息化。在此过程中，更重要的是设计各方利益最大化的制度安排，而不仅仅是以往我们所关注的IT解决方案。

图2 ITGov自主创新的中国政府IT治理框架

资料来源：ITGov中国IT治理研究中心，网址：www.itgov.org.cn

治理型电子政务运维管理体系的具体内容是什么？

依据上述的理念、目标和指导原则，治理型电子政务运维管理体系需规划的内容如下：

组织模式层：确定和规范电子政务运维管理体系运行的管理方式和与之相配套的人员岗责安排、机构设置，将电子政务运维服务相关的全部活动进行统一决策与规划，形成集中统一的电子政务运维管理机制，实现对用户的端到端服务。在集中统一的电子政务运维管理模式下，按照电子政务运维管理任务科学设置或调整组织机构，划分任务、角色、岗位，合理配置电子政务运维管理资源，达到人、工具、流程的有机融合。

制度规范层：分别从管理与操作方面建立电子政务运维管理过程中各个参与要素（人、流程、工具）的行为准则与工作程序，从电子政务运维管理体系总体运行、流程执行和岗位职责三个层次建立考核评价体系，确定运维费用的组成与计算方式，规范运维费用的来源保障，实现电子政务运维管理的量化管理。具体内容包括管理制度的制定、管理流程的设计、评价考核体系的执行、运维费用的管理等。

技术支撑层：建立针面向业务用户的电子政务服务请求响应窗口和面向技术支持人员的体系运行管理窗口，建立负责电子政务运维管理流程运行的流程管理平台、负责IT基础设施的集中监控管理平台和负责业务应用系统运行监控的业务服务管理平台，根据不同类型IT基础设施和业务应用系统的管理职能，建立若干技术管理子系统，建立知识库、配置库、报表及日常操作等共享支持子系统。

目前，ITGov自主创新的治理型电子政务运维管理体系研究成果已经成功地应用在中央政府部门（如财政部“金财工程”、商务部等等）和地方政府部门（如北京市高级人民法院、广州市政府等等）

电子政务运维管理规范体系框架要素有哪些？

根据ITGov关于电子政务运维管理规范体系框架的研究成果，电子政务运维管理规范有以下组成部分：

•  电子政务（甲方）项目全流程管理规范。

•  电子政务（甲方）项目运维管理规范和知识体系

•  电子政务（甲方）项目运维服务规范

•  电子政务运维项目支出预算定额标准

•  电子政务外包管理规范

•  电子政务运维服务支撑系统规范

注：目前关于“电子政务运维”的相近表达有：信息化运维、电子政务IT运维、信息系统运维等等，这不利于电子政务运维工作的发展。ITGov认为有必要将上述概念统一成“电子政务运维”（针对政府部门）和“信息化运维”（既包括政府部门也包含企业）。

电子政务运维服务内容包括哪些部分？

电子政务运维内容包括三部分：1、信息化基础设施运维：以硬件资产和软件资产可用为目的，包括支撑系统正常运行的网络系统、主机系统、安全系统、存储系统和机房专用设施和数据库等的运维服务；2、应用系统运维：以系统整体可用和为业务提供可靠服务为目的，包括业务和应用的技术运维，以及信息内容服务运维等；3、信息资源维护类：以深化信息资源共享利用为目的，包括信息资源获取、处理、存储、传输和共享使用等。

什么是电子政务运维费？

电子政务运维费是指为保证预算单位的信息技术基础设施和业务应用系统安全运行以及信息资源共享利用，而必须支付的硬件运维、软件运维、耗材与工具、系统管理和信息资源开发利用等方面的年度支出，不包括与信息系统运行维护项目相关的水电、交通、培训、会议、日常办公等费用支出。

电子政务运维预算定额参考标准有哪几部分构成？

根据ITGov研究成果，电子政务运维预算定额参考标准由以下几个部分构成：

•  电子政务运维费用构成

•  电子政务运维服务内容（预算口径分类）

•  电子政务运维服务工作量标准

•  单位人工费用标准

•  运维备品备件采购费用标准

什么是电子政务项目外包？

电子政务项目外包，是指使用各级财政投资或者市场化投资的电子政务规划、建设、运行、维护和支持等信息化建设与管理过程中，把专业性较高的方面以项目的方式并按照规定的程序，委托给政府部门之外的专业技术和服务机构去完成，这就是电子政务项目外包。

电子政务项目外包包括规划外包、建设外包和运维外包。

电子政务运维管理绩效评价需考虑那几个层面的绩效？

ITGov“信息化绩效管理九宫格”表明，电子政务运维管理的绩效分布在：组织层面、流程层面和作业人员执行层面这三个层面，因此电子政务运维绩效评价也需评价这三个层面的绩效才是科学合理的。每层在设计相应的具体指标。

关于绩效评价，需要强调指出的是：“一提到评价，就想到评价指标体系，这其实是一个认识上的很大的误区”。所有管理都强调体系化的实施，绩效管理同样如此，并且评价不是目的，只是手段。因此，评价体系就很重要（这些内容在《信息化绩效评价》中有具体内容），这包括评价主体、评价客体、评价模型、评价基准、评价指标、评价数据、评价步骤、评价结果报告和运用等等，都非常重要。我们看到很多单位开展绩效评价，就是一套指标体系加上若干表格，在绩效管理上就一定有很多问题。上述是反面的经验，还有正面的经验：发挥评价工作的正向导向性，我们要重视建立评价结果的应用机制，即将评价与监管结合，注重过程的动态监控与闭环管理，影响被评单位行为向评价主体期望的方向调整，发挥评价对具体工作的“指挥棒”作用，并靠“问责”的制度化来实现电子政务可持续发展的长效机制。

政府部门信息中心转型的方向是什么？

加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大做出的重要战略部署。电子政务在推进行政体制改革中发挥着至关重要的作用。建设“电子政府”也已经成为世界新一轮政府治理创新和衡量国家及城市竞争力水平的标志之一。中共十七大报告对此有明确定位：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。正是在这样的大背景下，ITGov建议政府部门信息中心要加快工作职能转型，即由传统的网络维护、需求分析、项目建设与推广管理转向信息化统筹规划、信息资源管理、项目整体管理、核心业务运行风险监管、安全保密督查、政府决策支撑、业务流程优化、政府管理创新支撑和绩效评估领域转型，提升全局性大系统建设和政务信息化支撑等领域的管理能力，强化信息化管理的政务职能，全面提升城市管理和公共服务的水平。