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秦海:关于中国电子政务建设的反思和下一步的战略取向
发布时间:2010年11月02日点击数: 作者: 来源:赛迪网
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摘要:
今天主要就四个问题跟大家一起交流:一是中国推行电子政务发展过程中的里程碑事件;二 是目前中国电子政务建设的进展情况;三是如何建设具有中国特色的电子政务模式;四是下一步电子政务建设的战略取向。

 一、中国推行电子政务发展过程中的里程碑事件

按照习惯说法,中国电子政务建设起源于“金字工程”,我们现在回过头来看,“金字工程”是上世纪90年代初开始的,“三金工程”当时的原形到底是什么呢?今年4月29日,国务院新闻办主任王晨同志在人大常委会一次讲座上也讲到“三金工程”,那么当时“三金工程”建设背景是什么呢?1993年6月1日,江泽民总书记考察中国人民银行清算中心,并题词“实现金融电子化,为社会主义市场经济服务”。“金卡工程”是江泽民同志亲自倡导实施的,以电子货币应用为重点启动的各类卡机应用系统工程。它是一项跨部门、跨地区、跨世纪的庞大社会系统工程。7月2日,电子部就这个问题向当时的国务院副总理做了汇报。8月9日,形成了关于实施电子货币工程的建议。9月8日,经国务院批准,国办发出了国务院听取电子部关于电子货币工程方案汇报的会议纪要,原则同意电子部提出“金卡工程”的总体方案;由胡启立、朱高峰、陈元组成三人小组,研究制定实施方案进行试点;同意成立“金卡工程”统一协调和组织实施机构,办事机构设在电子部。

如果从1993年国务院对“三金工程”正式批复开始到现在,将近20年时间里,哪些事情是里程碑事件或者属于标志性事件呢?我们可以梳理一下:1993年开始的“三金工程”;1997年、1998年发生的金融危机;2000年国家信息化领导小组成立;2002年中办、国办转发《关于电子政务建设的指导意见》(17号文件);2003年1月科技部和信息产业部关于政府信息系统工程的建立规范,明确提出了工程要求,随后颁布了25个关于电子政务建设的国家标准。

另外还有几个更为重要的事件:

第一个事件是2004年3月22日国务院关于印发《全面推进依法行政实施纲要》的通知,纲要第9条明确提出“加快电子政务建设,推进政府上网工程的建设和运用,扩大政府网上办公的范围”。

第二个事件是2004年9月19日发布的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,提出“必须大力推进政务公开,建立决策咨询机制和信息支持系统”。

第三个事件是2004年《行政许可法》的实施,现在大家都认为它对电子政务的影响不大,但实际情况是电子政务作为关键性名词被写进《行政许可法》里,《行政许可法》第29条第3款规定:行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。查看中国的法律,将数字电文的法律定位在行政管理当中确定下来,将电子邮件作为法律所能够接受的一种沟通形式被规定在《行政许可法》里。

2006年电子政务领域有很多事情发生。2006年3月《国家电子政务总体框架》发布。同年6月,全国电子政务工作座谈会在京召开,中共中央政治局常委、国务院总理、国家信息化领导小组组长温家宝作重要批示。2007年8月《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》经国家发展和改革委员会主任办公会讨论通过。

我们对这些事件可以做两个相应的归纳:

第一个归纳,在中国推行电子政务是有法律基础的。2007年1月17日,国务院第165次常务会议审议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》,并于2008年5月1日起实施。《行政许可法》、《政府信息公开条例》完全可以构成在中国推行电子政务的法律基础。

第二个归纳,就这些里程碑事件可以再做一个相应的理论归纳。推行电子政务的过程是连续的,党的文件里一般讲的都是政务公开和政府决策信息支持系统建设,和谐社会建设若干意见里明确提到推行电子政务。更重要的是,将其体现在政府的工作报告里,对于政府自身能力建设和信息化建设来讲是非常重要的。

二、关于中国电子政务建设的主要进展

我们可以说一组数字,关于网络基础设施的情况,可以划分两个特定阶段。比如在1994年之前相当长的一段时期里,中国信息化基础设施没有竞争局面。比如说装电话的问题非常简单,简单到什么地步呢?你是处级干部,你有资格装一部分机,其他老百姓根本没有资格。你作为司局长,可以装一部直拨电话。90年代时候,基础设施打破垄断和引进竞争的局面开始出现。这要得益于两个事情:一个是得益于无线通讯的引入,俗称“大哥大”,当时的一些名人和有钱人都以拿着“大哥大”而感到无比尊荣。可没过几年,手机就已经普及了,价格由原来的三万多块钱降到现在一百块钱。第二个就要得益于固定通讯的变化,固定通讯最大的变化就是竞争局面开始形成。1994年9月成立了联通公司,我自己反复思考过一些问题,它们之间究竟存在着什么联系呢?讲到电信这块的时候,会想起90年代时,有个外商跟国务院副总理朱镕基谈到,南巡以后外资大规模进入,但是并没有形成实质性进展,都只是名义签约,原因是虽然我们投资环境好,但是更为重要的是这些城市连一个支撑500万或者是50万的程控交换机系统都没有,人家怎么来投资?朱总理长期不给别人题词,但是为程控交换机的研发成功写了一幅字,他说这就是中国的蒸汽机,然后我们看到了中国电信基础设施开始出现大规模变化。

目前的状况是什么呢?截止2009年底,在这30多年的时间里,我国的电信基础设施的投资达到4.3万亿人民币,99%的乡镇、92%的行政村已经可以利用这个基础设施接通互联网。到今年3月底,中国网民已经超过4亿,互联网的普及率已经超过30%,处于世界平均水平以上。

国外机构曾经做过一个研究,讲一种产品或一项技术如果使用面或普及率超过25%以后,那么这种产品或技术在整个社会中就已属常态化,民众基本离不开了。比如电力,普及率达到25%的人群或者25%的家庭的时候,用了100多年;飞机作为一种产品,有25%的人使用过,花的年限是47年;在美国25%的家庭被互联网覆盖,所花的时间是7年,发达国家用了7年,中国用了多少年?1994年接入互联网,证明中国互联网进程比国际社会要慢,不是一般的慢,而是很慢。

现在讲门户网站的开通,或者门户网站的比例有多高,政府信息公开的比例有多高,这些也可以反应中国电子政务的进程。但是按照金融危机期间国际社会所发布的报告,对于以网络为基础的经济来看,不应该以政府门户网站的信息量作为指标来反应,因为这是存量指标,真正能够反应指标的东西是什么呢?应该用流量指标。现在采集政府部门的流量指标来反应中国电子政务建设的进展,我想那是难上加难,这也就是好几年以来在这方面的进展不顺或者进展缓慢的原因,这是我们要特别关注的事情。

如果从其他角度来看,中央政府的门户网站是2006年1月1日零点开通的。伴随着中国国力的增长,中央政府门户网站的浏览量一直排在前面。按照现在的情况,中国电子政务门户网站的浏览量有多少呢?从政府层级来看,75个中央和国家机关、32个省级政府、333个地级市基本上全部建有政府门户网站,到去年年底大概是4.5万个,这在整个中国所拥有的IP地址和域名里所占的比例是0.4%。如果把一些其他的行政性机构和政府的职能机构加起来,加上有政府特性的一些企业,再加上行政机构,所有这些在中国所的域名中的比例是9.8%

如果放大到整个网站数量的变化来看,可以看到这几年是怎么走过来的。严格意义上看,无论是信息的流量,还是网站建设的情况,在2006年以后基本上是减速的。比如,2006年之前网站建设复合增长率大概在108%左右,拥有量增长率大概在335%;2006年以后增长速度下降了,一个下降到64%,一个下降到108%。近几年来新建的网站在整个网站总量中所占的比例是24%,可以看出这几年的建设速度明显放缓了。

从应用效果看进展,可以从两个角度来看。好多人说这是在搞“两张皮”,没有跟主流业务融合起来,我不这么看。把这项工作作为日常化事项做的部门普遍应用效果和应用水平都非常好,甚至于可以处于最佳状态;凡是弄的神乎其神认为有使命感的部门确实是一塌糊涂,而且有意识地把里面的一些环节放大,比如把安全放大,把信息共享问题放大,这些都是很值得思考的现象。

从队伍建设看进展,很坦率地讲,队伍建设非常令人失望。队伍很不稳定,从整个宏观上来看是这个状态,从局部到某一个部门来看也是这个状态。毛主席说过,一个事业没有一支稳定的队伍是做不下去的。很显然,队伍很不稳定,即使有一整套完备的东西,或者有一个完善的组织体系,将来重新招兵买马都会成问题,这绝对不是危言耸听。

从制度建设来看,一个是立法的问题。电子政府或者电子政务有没有法律地位是很明确的,我们看几个特别重要的要件。比如“数字电文”,在部门法和民商事法律里,都有“数字电文”这个词。再比如《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《海关法》、《合同法》、《统计法》、《行政许可法》、《电子签名法》也都有这个词。第二个是作为法律术语的关键词。“电子政务”在《行政许可法》第33条出现过,再有《政府信息公开条例》对政府门户网站专门做了一条规范,所以说法律地位是有的。那么制度建设到底缺乏什么?我认为是缺乏社会观念,尤其是近几年,大家在观念的转变上很成问题。

从进展的角度来看,我们看了五个方面。从基本数据、基本应用到相应的制度建设,再到整个社会观念的变化,在这部分我们可以做两个小小的归纳:

第一个归纳,我们看一个事物,特别是看一个创新的事物,要看进展是否是积极的,跟社会是否是互动的,更重要的是对其社会观念是否是开放的。电子政务或者互联网最重要的实质就是开放性,如果不是这样,这项事情做起来可能会非常费劲。进展如果很积极的,关键要看观念的变化,而不是看谁重视与否,这点非常重要。

第二个归纳,归纳电子政务的进展,很重要的还要看其公开的透明程度。理论上的研究,无论是哲学,还是经济学的研究,讲的都非常清楚,整个社会信息的流动越快,信息充实的环境越密、越浓厚,整个社会信息的不对称状态可能越强,噪音可能会淹没有效的信号。为什么现在普通老百姓会说我不上访了,我就上网,这是为什么?近几年内为什么会发现一些专门处理网上不良信息的公司,我们现在的“开放”和“透明”跟老百姓的关切毫不相关,我不认为这样会消除信息的不对称,反而可能会加强信息的不对称。

三、是否存在中国特色电子政务的模式

中国特色”这个词经常被引用,过去曾经有人解释过“特色”。那么,“特色”的含义是什么呢?特色就是认同。毫无疑问,是存在中国特色电子政务的模式的。这里面有三点特别重要:

第一,应该能够探索出一条中国电子政务建设建设的模式。从我目前的感觉来看,这条路是走得通的,因为我们知道在全球化的时代,没有谁是中心,互联网是全球性的网络。

第二,在中国的综合国力增长的过程中,需要实现中国人自我发现的意识。由于电子政务或者中国特色电子政务模式可能会使得中国人自身崛起和中国国力同步增长,绝对不是一般意义上的办公效率的含义,电子政务给了我们一个非常重要的机会。

同时,我们对其需要寻求进一步的认同性。金融危机期间,英国在讲英国的未来,法国讲“数字法国”,面对大量的新出现或者可能令人懊恼的问题,长期以来观察社会问题的经济学家还在国际社会范围内做了一个研究,研究出了“可持续社会指数”。他们把电子政务和电子治理作为重要指标计入可持续社会指数的演算之中。可见,我们对其要寻求进一步的认同性,追求和谐这是非常重要的。

四、下一步电子政务建设的取向

针对下一步电子政务建设的取向,应该是找到一些非常重要的依据,比如17号文件讲的就非常清楚。从我个人的角度来看,下一步电子政务建设的取向可能有四个方面:

第一方面,如果从具体工作细节或者从日常工作角度来看,第一个取向就是必须与2004年全面依法行政纲要挂钩。纲要讲的非常清楚,2012年建立法制政府,2020年建立法制国家,然后有两道任务书分解下去,其中第9条和第14条讲的就是电子条例。你要安身立命,将你所做的工作要日常化,就必须从建设法制政府和法制国家的角度来看待这个问题。然后就是《行政许可法》第25条的第3款和第33条。

第二方面,从我个人思考的角度来看,是效能导向。效能导向很重要的问题到底是什么呢?我想就是指提高政府的工作效率,降低行政成本,提高行政透明度,这些都是效能导向。但是在目前的情况下,由于我们现在缺少《行政程序法》,要赢得自己的效力,很有可能会画地为牢。由于缺少《行政程序法》,关于信息共享等事情可能会出现问题,拿“垃圾”交换人家“金子”,这是很普遍的现象,因为人都存在着侥幸心理,遇到这种情况该怎么办?我现在正反复思考,认为在公共政策理论上这是行得通的,通过政府采购服务来维持,所以不存在做完了推倒重来的问题。

第三方面,服务导向。这可以跟目前服务型政府的建设相关联。事实上政府服务或者公共服务的特点是什么呢?现在大家都在讲基本公共服务的均等化、服务型政府,那到底它们是什么?特点是什么呢?公共服务的特点说穿了就是两个:第一,公共服务是一种包容性服务,不是排他性服务;第二,公共服务的特性是可获取性。

第四方面,监管导向。我觉得监管导向有两个非常重要的背景:第一,国际金融危机。2007年4月从加州新金融公司破产开始,然后次贷危机,然后到2008年、2009年愈演愈烈,过渡的信息意味着过多的自由,过度的随意,这正是全球要反思的一个很重要的问题。大家都知道信息跟现金流之间、风险流之间是可以约等的,危机后期大家都在反思,为政府的科学决策要提供什么样的依据,而政府科学决策一定是管制导向,这是全球性的背景。第二,中国国内情况。按照发展规律,人均GDP或者人均国民总收入超过3000美金以后社会矛盾就尖锐了,不同社会群体会采取过激的行为,会采取非正常、不能理解的行为。基于国际和国内这两个情况,监管导向也是值得考虑的。这里边需要有个非常重要的前提:必须要有严格的涉及个人隐私的保护,否则会对整个社会秩序产生非常大的影响。

我今天给在座各位领导就汇报以上四方面内容。总体来讲,我们可以归纳为一句话:这是大家共同的事业,需要我们共同呵护;这是一个花园,需要我们给它培土、施肥和浇灌,以便能够使这个花园万紫千红。大家一起努力,共同创造出一套中国特色的电子政务发展模式。

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