网络建设的首要问题——政务应用及IP规划

发布时间：2008年01月11日点击数： 作者：陈拂晓 来源：ITGov

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摘要:

在电子政务规划与建设中，网络往往是重要的组成部分，在资金预算和使用中亦占据了相当大的份额。在我国的许多城市中，电子政务网络建设的投资往往以千万、甚至上亿计。然而，投资的效果如何？为什么说在电子政务建设中存在“重网络轻应用”的现象？搞好这项建设的首要问题是什么？这些问题值得深入探讨。

一、网络建设的根本目的为政务应用服务

通常的观点认为，应当先搞好网络规划和建设，就像“要想富，先修路”那样，先搞好“信息高速公路”，建成电子政务“高速网络”，然后再考虑政务应用系统的建设。实践经验告诉我们这是一个认识上的误区。计算机网络和高速公路是完全不同的概念，上述类比并不科学。网络唯一的作用是为应用服务。在网络系统的折旧期内，应用少，设备能力没有充分发挥的网络意味着投资失误和浪费。可以毫不夸大地说，电子政务的绩效，至少是与政务应用的成效成正比，与信息资源的积累成正比，与建设的成本成反比。这是我们应当建立的必要的理念。在电子政务网络建设中，以下几点十分重要：

1、网络建设规划的实质是政务应用规划

网络建设规划和政务应用规划的关系是什么？毫无疑问，政务应用规划应当是网络建设规划的主体。我们必须首先认真负责地做出切实可行的政务应用规划，才能据此做出与之适应，为其服务，协同发展的网络建设规划。时下许多网络建设的效果不甚理想的一个重要原因正在于此。一是我们必须更加深刻地理解“电子政务”的实质是政务，电子是手段这一重要理念。由此出发，不难得出，没有体现对明确的‘政务’实施电子化手段的规划，就不能称之为电子政务规划。政务是具体的，每个政府机构都有其特定职能和特定业务。忽视政务应用所做出的“规划”，往往没有针对性，似乎可以用到任何政府或机构，技术成了规划中的主角。这种以技术为主的所谓规划，更像是企业的技术手册或产品说明书。这类规划由于缺乏明确、可行的政务应用目标，难于切合政府机构的实际，往往流于形式，难于实施，贻误了宝贵的建设时机。二是忽视政务应用规划必然导致应用系统建设滞后，建成的网络系统亦无法发挥出成效。事实上，网络建设比政务应用系统的建设要容易得多。建设基于工业产品的网络主要是花钱的问题，钱可以买来网络。政务应用系统则不然，没有政府业务与信息技术的完美结合，得到实用的政务应用系统是不可想象的，没有真正被公务员接受和长期使用，政务应用系统就不能算是成功。政务应用系统更多地是“用”出来的，是靠应用驱动和发展的，钱不一定能买来政务应用系统，花钱的多少也不一定能反映政务应用系统的水平。所以，我们必须将政务应用系统的规划和建设放在首位，网络才有运行的理由、价值和承载的对象。毕竟网络建设的成效，只能由政务应用的成效来体现和衡量。所以，除了电信运营商以外，对绝大多数用户而言，网络不宜作为游离于政务应用之外的独立建设项目，网络建设规划的实质，就是要切实做好政务应用规划，政务应用建设不但不能滞后于网络建设，而且需要适度超前，至少也要与网络建设同步进行。这是提高网络建设绩效的重要一环。

2、政务应用规划应当作为网络规划的制约条件

忽视政务应用规划的另一恶果是，极易诱发网络建设的盲目性。一旦在电子政务建设中没有了明确的、真正准备实施的政务应用计划，技术的采用往往失去了适用性标准，技术的先进性往往成为盲目追求的目标，造成建设成本飚升与失控。由此引发出另外二个不良后果，要么由于投资额巨大使地方政府的财政难于支持而大大延误了建设时机，甚至造成停滞；要么因为投巨资建立的网络系统与应用成效不成比例而成为失败的样版和反面教材。我们看到许多已经建成的政务网络，技术先进得甚至远远超过了美国和日本等发达国家的政府网络，但其上运行的政务应用却少得可怜，这种情况着实令人汗颜。我们应当明白，同时代技术的先进性更多地体现在为不同服务对象提供特定服务上，而不是简单地体现在性能指标上。我国建立的一些电子政务网络，甚至使用密集波分复用（DWDM）设备组网，带宽超过2G，光交换甚至用到桌面系统。然而完备的视频会议系统只需要不足1M的带宽，ADSL所支持的“宽带”接入已经可以支持包括视频在内的几乎一切多媒体应用。可见，只要紧紧把握政务应用的实际，以满足政务应用的需求为原则，我们就可大大降低成本，提高绩效。

二、网络建设的第一步——确定设备互联互通的IP规划

电子政务是国家大事。建立跨党委、人大、政府、政协等大系统的互联互通、信息共享网络是中央17号文件明确制定的建设目标。开展这项建设同样必须首先做出政务应用规划，明确共同建立的政务应用系统，然后再据此确定网络建设的方案。对于网络规划，重要的不是网络的结构和所采用的技术与设备。因为，采用互联网技术与标准是唯一选择，而互联网上是没有统一的网络结构要求的。在技术上，更应以满足应用的需求，具有普遍的适应性为基本原则。地域越广，地区差异也就越大，建设、使用和管理的成本和要求就会越高。这些都要求必须将实用性、可行性、可靠性和可管理性放在首位，而不是将技术的先进性放在首位。跨大系统、跨部门的网络建设的第一项重要工作是什么呢？是IP规划。这是必须由负责组网的政府机构协调各方，共同制定的最重要的顶层规划，是我国电子政务最重要的顶层设计之一。IP规划明确了各大系统的那些需要实现信息共享的设备在网络中的地址设定规则。IP规划的水准直接决定了共享网络日后的发展前景。IP规划的完成，意味着网络在理论的建立。而没有完成IP规划则意味着网络建设没有迈出第一步。

注重应用，抓住首要问题，将注意力锁定在政务应用及相关的组织、协调、管理、顶层规划等重大问题上，是提高网络建设绩效的途径。

本文发表于2008年8月2日。