周宏仁：中国电子政务发展的回顾和展望

发布时间：2011年05月27日点击数： 作者：周宏仁 来源：中国电子政务论坛

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摘要:

“2010国际电子政务理论与实践交流会暨第五届中国电子政务论坛”电子政务专刊稿件，转载请注明。

一、政府信息化和电子政务在中国的发展

（一）中国政府信息化和电子政务发展分为四个阶段

1、第一阶段:数据处理起步（1973年～1983年）

1972年，周恩来总理指示“要积极推进计算机的应用”。根据周总理指示，1975年10月，国务院正式批准组建国家计委计算中心系统。1979年，国家计委计算中心系统成功完成了第三次全国人口普查数据处理任务；随后，又承担了全国工业普查数据处理的任务。

政府信息化的早期重点在于数据处理。1950年，第一台商业计算机面世后，美国政府就通过计算机来处理人口普查的数据。由此可以看到，政府信息化在中国的起步大概要比发达国家晚二十到三十年。

2、第二阶段：向信息管理转变(1984年～1990年)

1983年10月，国务院批准在国家计委成立经济信息管理办公室，负责国家经济信息管理系统的规划和建设以及相关的总体方案、法律法规和标准化等问题的研究。这个决定标志着中国政府信息化由数据处理向信息处理和业务管理的转变。

1986年9月，国务院批准将国家计委计算中心、经济信息管理办公室、国家计委预测中心合并，成立国家信息中心。国务院也批准了国家经济管理信息系统的总体方案，一些重要部委，包括国家计委、财政、金融、税务、电力、民航、海关等重要政府管理信息系统开始建设。

3、第三阶段：启动重大系统工程(1991年～2000年)

1993年至1994年，中国政府启动建设三个重大的政府信息系统工程，即“金卡工程”、“金关工程”以及“金桥工程”，即所谓的“三金工程”，揭开了大规模建设中国政府信息系统的序幕。

随后，中国政府信息化建设逐渐进入发展的快车道，各级政府办公自动化开始加快步伐。然而，直至2001年，中国政府大部分的计算机系统还停留在数据处理的层次，中央政府部门还没有真正意义上的政府管理信息系统。政府内的计算机普及率大约在10％～20％之间。

实际上任何一个政府都是一个三层管理结构。底层是操作层（OIS），中间是管理层（MIS），顶层是决策层（DIS），不同层次有不同的信息需求。政府信息化的起步实际是从操作层开始，然后逐步向管理层、决策层发展。

4、第四阶段：电子政务快速发展(2000年～)

2001年8月，中国政府成立了由朱镕基总理任组长、各重要部委主要领导为成员的国家信息化领导小组。确立了“政府先行，带动国民经济和社会信息化发展”的电子政务发展方针；开始了大力推进电子政务发展的“两网、四库、十二金”工程。电子政务建设全面展开。

<指导方针>对近十年中国国民经济和社会各领域的信息化的迅猛发展起到了促进作用。许多“金”字号工程取得了巨大的成功，如“金税”、“金关”、“金卡”、“金财”、“金盾”等工程，为中国经济发展和社会稳定做出了重要贡献。今天，没有这些“金”字号工程的正常运行，中国许多的国民经济和社会系统将无法运转。实践证明这个指导方针是非常正确的。

近10年中国国民经济和社会发展各领域的信息化迅猛发展，这与“政府先行”的带头示范作用密切相关；电子政务也在很大程度上促进了中国信息产业的发展；电子政务对提高全民信息素质也有巨大的影响。电子政务的发展首先提高了公务员的信息素质。计算机和互联网的操作技能和使用，基本上在政府机关普及了；又通过公务员影响了他们的家庭、亲戚、左邻右舍，从而推动了全社会信息化意识和信息化素质的提高。这些影响都是无形的，难以测度，但是对于中国经济社会发展的影响却是经久不衰的、历史性的、意义深远的。

（二）中国电子政务建设所取得的成绩

1、金字工程和地方政府信息化建设成效显著

经过这些年的努力，我国以政府核心业务为主线建设的电子政务系统取得了巨大的成功，发挥了显著的经济和社会效益，也涌现出一批具有国际先进水平的重大信息系统工程。“金关”、“金税”、“金盾”、“金卡”、“金财”、“金审”等系统工程，已经在发挥重要的作用，为提高中央和地方各级政府治国理政的能力做出了很大的贡献。在中央政府层面，据初步估计，政府核心业务的80％或者更多已经实现了计算机化，公务员计算机普及率在150％～200％，增长了10倍以上。换句话说，中国用了不到10年的时间，走完了发达国家几十年走过的路程。同时，地方政府信息化建设取得相当进展。以北京市为例，90％以上的政府核心业务已经依赖于信息化的支撑。北京“基于地理空间的政务信息资源共享服务体系”已经具有国际先进水平，目前在世界上还没有看到第二个城市能做到这一步。除了政府核心业务系统建设之外，在办公自动化和公文管理系统方面，中国也有非常显著的成就。

对中国电子政务发展而言，这是一个令人惊羡的成就。这说明中国中央政府制订的电子政务发展方针执行得非常成功。

2、政府网络建设急剧发展

政府网络在过去十年急剧发展，很多政府部门根据自身需要，建立了专网或虚拟专网；许多核心业务已经在网络上运行，大大提高了政府履行职能的效率和有效性。

国家电子政务外网建设已经取得了阶段性成果，横向已经连接了42个国务院政府机构，纵向连接了全国32个省级政务外网，并通过各省级外网进一步向下延伸。目前，已有12项政府机构的横、纵向业务在政务外网上运行。

3、面向企业和居民的公共服务发展迅速

我国地方政府的门户网站建设发展较快。2008年，中央部委政府网站的普及率已经达到96.1%，省市政府网站普及率达到100%，地市级政府网站普及率达到99.1%。政府网站成为发布公共信息的第一平台，也是沟通政民、汇集民智民意的重要渠道。

截至2009年1月，中国的.gov.cn域名已达45555个，较1997年10月增长了141倍。超过半数的地市级以上政府网站已经开始由简单的信息发布向网上办事、在线处理业务转变。网上审批项目持续增长，既为民众提供便利，又使政府可以快速、高效地完成各种行政审批手续。

4、电子政务发展环境不断改善

在法律法规方面，中国的《电子签名法》、《政府信息公开条例》完成了立法过程并顺利实施，成为中国电子政务推进中十分重要的成就之一。与此同时，中国政府相关部门还制订了许多相关的行政法规、标准规范，对电子政务的健康发展起到了重要的支撑作用。

二、中国电子政务发展的主要经验

（一）坚持电子政务的效益原则

电子政务作为政府现代化和公共行政改革的主要方向，其重要意义是毋庸置疑的，是信息时代世界各国的一个共识。忽视这一点，一定会造成国家和政府现代化发展战略的严重失误，带来巨大的损失。

但是，无论电子政务多么重要，“效益”又必须是在任何情况下都必须坚持的一个原则。政府的现代化和信息化以及公共行政的改革，是电子政务在一段历史时期内长期追逐的目标，然而，却并不能因为电子政务长期的重要性，就可以忽视电子政务短期的效益。

1、电子政务致力于关注重点、难点问题

胡锦涛总书记曾讲到：“对广大群众迫切需要解决的、经济社会发展中遇到的瓶颈问题，如有可能通过采用计算机技术推动其解决，我们就应该下功夫切实加以推动”。中国的电子政务之所以发展这么快就是因为遵守了这个原则。无论在中国电子政务建设的早期、中期或者后期，无论是中国是发展中国家或者是成为了发达国家，这都是指导中国电子政务发展的一条基本原则。

过去10年我国电子政务建设的经验足以说明电子政务取得成功的必要条件是：在任何时候，电子政务的建设项目都必须聚焦于政府业务活动中最紧迫的需求、最困难的问题，而不是一些听起来很美好，但是眼下却难以看到重大实际效益的、口号式的项目或系统。

2、电子政务发展中的效益考虑

从经济效益出发的项目，例如税收管理、工资管理、地理信息和资源信息管理、企业管理等等，这些项目的实施可以增加政府的收入，做好财务管理和资源、计划管理，同时改善市场和投资环境。

从社会效益出发的项目，例如居民服务系统、警察与公安系统、公共教育和文化系统、医疗与保健系统和环境与环保系统的建设取得实效进展。

从政府自身建设出发的项目，例如政府核心业务、透明度和反腐倡廉、政府信息资源开发等系统的建设取得实效进展。

（二）电子政务致力于提高政府信息能力

政府是最大的公共信息的采集者、处理者和拥有者，发达国家如此，发展中国家也是如此。只要政府作为一个客观存在，这种情况就不会改变。政府的信息能力如何，对于一个政府是否能够有效地履行其职能有决定性的影响。政府信息能力也因此成为一个“有能”而不是“无能”的政府所必需具备的一种基本能力。发展政府信息化也好，推进电子政务也好，说到底，都是推进政府信息能力的建设，只是随着技术的进步，这种信息能力的建设被赋予了不同的内涵。电子政务的这个本质问题，必须牢牢地抓住。

（三）坚持以政府核心业务流为主线

实践证明，电子政务能否取得成功和实效的关键仍然在于是否坚持以政府核心业务流信息化为主线。

因为，电子政务的本质内涵是运用现代信息技术支持政府以最有效和最有效率的方式完成其业务活动，履行其职责，实现其法定功能。因此，电子政务建设最重要的活动是开发、实现各种支持政府核心业务流的信息系统，包括这些核心业务系统面向用户的服务系统。

（四）以业务流程的改造和优化为重点

电子政务不是政府现有的业务活动的计算机化。必须充分利用信息技术，使政府得以更好地履行其职能。包括对政府的业务流程进行必要和可能的改造。

简单地将政府业务活动计算机化，表面上看起来省事，回避了政府业务流重构的许多矛盾，实质上却背离了电子政务的基本目标，是“少、慢、差、费”的不智之举。

因此，任何电子政务工程项目都应以审视、研究、评估现有的政府业务流程为起点，以改造和优化现有的业务流程为重点。电子政务系统成功的关键在这里，电子政务最重要的目标也在这里。

三、中国电子政务发展趋势的展望

（一）政府核心业务系统是未来电子政务建设的重点

中国电子政务建设的重点仍然在于政府核心业务系统的建设。

不能片面地强调电子政务的服务功能。因为，没有政府的管理信息系统做“后台”支撑，就不可能进行政府事务的网上处理；仅有门户网站，也不可能向企业或居民提供网上的事务处理服务，最多不过是提供政府信息服务而已。因此，首先还是要强调要利用信息化的手段来加强政府的信息能力和有效性。政府能够有效地履行宪法赋予的职责，就是最大地为民服务。这与“以服务为中心”并不矛盾。

从国家层面看，“十二五”期间，我国还有一大批重要的、支持政府核心业务的信息系统，需要抓紧时间继续建设。其中比较急需的，例如国家能源综合管理信息系统、全国土(宗)地管理信息系统、房地产和房屋管理信息系统、大气与环境监测信息系统等。

（二）更加关注服务社会领域的电子政务建设

过去10年间，我国电子政务的推进，在经济领域关注较多、投入较大，而对于社会领域，特别是充分利用信息化提供的各种手段，协助解决与老百姓切身利益相关的就业、医疗、社保、教育、住房等民生问题，则显得力度不够。

“十二五”期间，我国有必要充分利用市场力量，建设四个重大的、全国一体化的社会信息系统，即社会保障系统、医疗卫生管理系统、就业服务信息系统、重要食品和药品管理系统，以求从根本上改善我国社会建设和管理的现状。

（三）提高业务协同与政府公共信息网络建设

目前，中央和地方政府的许多部门都在不同程度上建设了一批支撑政府核心业务的信息系统。因此，电子政务下一步发展的一个很自然的问题就是，如何提高政府各个核心业务系统的一体化的程度，即电子政务的整体性（e-government-as-a-whole）问题，特别是强调跨部门的核心业务系统的协调。整体性问题不仅政府作为一个整体存在，在政府的各个组成部门的内部也同样存在。

（四）加快电子政务外网建设

从北京市的经验可以看出加快建设政府“外网”，形成政府信息资源共享平台的重要性。为了促进政府部门之间的业务协同和信息资源共享，“十二五”期间我国有必要加快政府外网的建设，使之在横向和纵向进一步地扩充和延伸，发展成为一个名符其实的中国的“政府公共信息网络”。同时，应该采取适当的政策措施，使所有没有必要建设“内网”或“专网”的政府部门，充分使用外网作为公共网络平台。

（五）建设服务型的政府门户网站

从2009年联合国发布的电子政务发展报告数据来看，中国电子政务的排名有了退步，其中一个重要的原因就是中国政府没有一个可以向国内外居民提供一站式服务的网站。迄今为止，中国仍是全球为数不多的没有一个 “国家门户网站”为国内外民众提供公共服务的国家。

因此,非常有必要利用外网这个政府公共信息网络建设一个中国政府的门户网站，为国内外用户提供中国政府的“一站式”服务，包括将用户引导到他们需要的中央政府各部门和当地政府的相关网站。这个问题一旦得到了解决，中国电子政务水平的国际排名将很快得到提升。

（周宏仁国家信息化专家咨询委员会  常务副主任国家行政学院电子政务专家委员会  顾问）