孟秀转：电子政务项目建设的系统评价

发布时间：2011年10月11日点击数： 作者：孟秀转： 来源：ITGov

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摘要:
根据联合国教科文组织在2000年对62个国家(其中，39个为发展中国家、23个为发达国家)所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。 在经济和信息全球化加快发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一；也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键。

一、电子政务项目建设系统评价问题的提出：现状分析

联合国经济社会理事会从1999年开始，连续两年都把通过信息化改进发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为其工作重点。在世界各国积极提倡的"信息高速公路"的五个应用领域中，"电子政府"(e-government)也一直被发展中国家列为第一位。《中共中央关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》又明确了"以信息化改造传统产业"的主张。今后我国将进一步明确电子政务在信息化建设中的作用和地位，通过电子政务促进电子商务和家庭上网工程的发展，"以电子政务带动信息化"应当被看作是国民经济和社会信息化的一项基本策略。

根据联合国教科文组织在2000年对62个国家(其中，39个为发展中国家、23个为发达国家)所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。

在经济和信息全球化加快发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一；也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键。（周宏仁） 

（一）中国电子政务的发展概况

我国电子政务可以分为初期的缓慢发展和近几年来的快速发展两个阶段。

初期发展主要表现：一是80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用计算机和通信网络技术奠定了基础。二是1993年底启动的"三金工程"，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。但是，这些都还只是电子政务发展的雏形，是电子政务发展的最初级阶段。

到90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。1998年4月，青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网“青岛政务信息公众网"。1999年1月，40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了"政府上网工程"，其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。1999年5月，gov.cn下注册的政府域名猛增至1470个。截止到2001年1月底，以gov.cn为结尾注册的域名总数达到4722个，占国内域名总数的4%；已经建成的WWW下的政府网站达3200多个，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。

最近一两年来，电子政务开始向更高层次发展，主要表现在以下三个方面：首先，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为"十五"规划的重要内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些地方政府明确地提出了建设电子政务的时间表，如北京市的具体目标是"以政务信息化带动首都信息化，加快建设数字北京的步伐"，(林文漪，IP地址：www.apcity.org/government/class-2-2c.htm)：力争用两年时间，到2002年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公；在此基础上，再经过3年的时间，到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建公享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。 

其次，专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。例如，北京市工商行政管理局建立了网上办公平台--红盾315网站(www.hd315.gov.cn)，开办了网上专项审批、网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站备案核准、域名备案登记等业务。2001年6月1日，海关总署、对外经济贸易合作部、国家税务总局、中国人民银行、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局、国家工商行政管理局、公安部、交通部、铁道部、民航总局、信息产业部等12个部委共同参与的"中国电子口岸"（www.chinaport.gov.cn）在全国各口岸推广实施(什么是"中国电子口岸？"，IP地址：http://cn.it.lycosasia.com/arts/ityd/itydgp/39797.html)。"中国电子口岸"将上述部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底帐数据集中存放到公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和数据交换。国家各行政管理部门可根据执法和管理需要进行跨部门、跨行业的联网数据核查，企业也可在网上办理各种进出口相关手续。

第三，电子政务的发展极大地促进了我国软件业的发展，安全性不断提高。电子政务的特殊性为民族软件企业的发展提供了一个难得的机遇。目前，联想、北大方正、首信公司等国内主要IT企业都在纷纷推出各自的电子政务解决方案，与各级政府和部门合作，积极地推进有中国特色的电子政务办公系统的发展与完善。与此同时，电子政务也为众多中小软件企业的生存与发展创造了有利的条件，一批有竞争力的中小软件企业脱颖而出。像北京美髯公科技发展公司（该公司是海淀园"数字园区"的技术开发单位）、书生公司（该公司开发的"书生电子公文系统"已为中国人民银行、中国银行、中国农业银行、国家开发银行等在全国范围内全面采用，国务院办公厅也已试用多时，并决定在近期正式开通使用）等。电子政务成为当前促进我国软件企业发展的一个新的重要领域。

（二）中国电子政务的国情约束

我们建设电子政务必须是国情制约下的电子政务。

首先，现有的政治运行机制和文化传统。这种长期以来的政治运行机制的特点是中央具有很大的权力和权威，层级性权力结构体系，许多行政操作还是非透明性的；另外我们文化传统是经过３０００年形成的封建制度和农耕文化，封建意识和崇尚权力的观念还在一些地区非常深厚。这可能与未来的电子政务的分权制和透明化的行政方式产生一些冲突；

第二，大国特征和机构极端的多样性。中国是一个泱泱大国，目前政府机构多，区域多，机构之间变动多，地区发展极端不平衡，社会差异非常大。目前我国政府系统从中央到地方共５级，并且各级政府还有大量的职能部门。因此在中国搞电子政务，涉及到县一级的部门就达数万个之多，这几乎是其他任何一个国家难以比拟的，而且目前许多机构的信息化程度还很低，有关人才也特别缺乏。二是极端的多样性，全国范围内各级政府、各个部门之间的情况千差万别，不同机构的职能差异也很大，面向服务的对象也千差万别。而且政府机构本身处于转型过程中，政府部分职能、管理方式、部门设置和组织架构方式变化很大，也许今天这个部门实施了电子政务，明天这个部门被撤销或并到其他部门中去。

第三，经济发展和信息基础结构不平衡。目前我国不同地区之间差异大，城市和农村经济状况差异更大，而且经济发展水平导致地方财政状况也非常巨大，有的地方政府财政充裕，有的则靠中央政府财政支付转移，这也相应影响了他们对电子政务的投资。而且由于不同地区之间通讯基础设施差异也很大，信息技术普及程度和政府本身信息基础结构差异悬殊，这些都会对电子政务的实施带来不同影响。

第四，人的问题。电子政务的实施好坏，必然是通过人们的使用而产生的。但是中国人口素质的差异性非常大，对信息的接收和使用程度的差异也很大。例如既有数千万的知识分子，又有数千万的文盲；；既有几千万网民，也有绝大多数非网民。由于自身素质、计算机技能、经济状况和当地信息技术设施等限制，我国在很长时间内还会有绝大多数人不能享受到电子政务带来的好处。因此中国的电子政务，必须与传统政务进行无缝连接，这也是一种非常重要的政治艺术。不能因为电子政务发展了，很多人就被排斥在政治外。更重要的是，我国未来必须使用网络办公的数百万公务员，他们目前的计算机水平和电子政务的应用意识也参差不齐，这在很大程度上会降低我国电子政务的使用效率，因为他们是电子政务的主要应用者，

第五，现有的与电子政务和电子商务发展的法律制度环境。目前的电子政务还受到法律制度环境的制约，也就是说，由于相关法律制度的缺失，造成了一些电子商务和电子政务开展起来存在一些困难，例如，认证网上公布政策的法律效力问题，电子邮件的法律效力，网上审批的效力，政府信息公开法等，这些不解决，电子政务就很难搞好。

因此在中国搞电子政务就必须：首先，研究中国的国情，提出适合我们自己的电子政务目标，明确我们建设电子政务的目的什么，社会对其需求如何，目前我们建设电子政务的资源条件如何，人员素质和数量能否满足项目需要，采用什么样的技术是先进的、适用的，即做好项目的可行性研究工作，提高决策的科学性，避免一哄而上，盲目攀比，搞成“政绩”工程、“献礼”工程。
其次，在实施电子政务工程和运用电子政务中要始终追求实效：一是“有效的”，确保电子政务工程的实施效果；二是“有效益的”，确保应用中能够提高效率，改善服务；因此要建立一套完整的技术经济评价方法和应用效果评价体系，这是保证电子政务能否成功的基本保证；。

第三，信息网络建设是一项系统工程，一定要在统一规划的基础上，用好现有的网络和设备。用好存量，避免重复建设。

（三）目前中国电子政务项目建设存在的问题

笔者认为目前中国电子政务项目建设存在的问题主要有以下几点：

1、项目论证不足，目标不明确

常常有人抱怨电子政务系统用户素质低，所以系统难以发挥较好的作用。这是项目目标不明确的借口。日常工作中，谁都想少出力多干工作，少干工作多出成绩，这是人的天性。而计算机系的特点之一就是为各种人提供便利的服务。如果一个计算机系统确实方便工作，如果一个计算机系统确实能减轻机关人员的工作强度，如果一个计算机系统确实能提高工作效率，如果一个计算机系统确实能解决实际工作中的各种问题，那么无论“用户素质是多么低”也还是会使用计算机系统处理工作的。 

实际情况是我们的系统建设者们应该反思一下自己做得怎么样。我们自己是否做到工作目标明确，是否指导思想明确，是否工作方法对头，是否系统的安全保密工作做到家了，是否熟悉所服务各环节对象的业务工作，是否通过计算机系统复杂工作简单化了，是否将繁杂的工作系统规范化了，是否将服务工作全面及时的到位了。如果是，那么所谓的“用户素质低”的现象肯定就不存在了。 

2、技术分析论证不足。

要么盲目追求最新技术，要么仅考虑目前技术的实用性而忽视技术的发展趋势。（1）直接把国外最新的产品和技术拿来用。由于国内外的发展水平在两条主线上存在错位，国外的产品应用于我国的电子政务可能存在基础建设(软件、硬件)不足、管理体制不配套、系统衔接不连贯等问题，所以成功率很低。（2）把国外以前成熟的产品和技术拿来用，或按相应模式开发。这些旧的产品虽然可以暂时适用于我国政府信息化相对落后的现状，但是因为技术旧，以后改造成本高，并且采用的是跟随国外发展的模式，无法结合中国的特点避免重复国外信息化所走过的弯路，实现我国政府信息化的快速发展。（3）完全基于中国的实际情况开发应用系统。这样开发出来的系统能够很好适应现在的需要。但是如果缺乏高瞻远瞩的视点，虽然暂时满足了需要，由于方案、技术不合理，在以后的发展中也将缺乏后劲。同时这种思路也往往会把实施电子政务的更多精力放在应用系统的建设上，对数据交换平台和一站式服务框架的核心作用重视不足。

3、电子政务项目的成本效益分析不足。

实施电子政务，要不要“控制成本”，计算投资的成本与收益。政府是少有的几个有钱的投资主体，它搞电子政务往往与企业搞电子商务不同，缺乏“成本控制”，容易造成浪费。中国是世界上不多的机关推进办公自动化不计投入、不计产出的国家之一。只要花钱的手续完备，个人不贪污，花多少钱都可以，干成什么样的结果都是正确的。干成了事是成绩，干不成事是应该，是交学费。实际上，政府资金也是国家物质财富的一部分，是纳税人对国家的一种奉献，同样必须把钱用好，能省则省。可是，搞电子政务往往对投入的资金缺乏足够的控制和约束。支出控制不严格，效益计量又不在乎。结果，在管理上能见度非常差，其经济上的效益也非常糟糕。我国信息系统建设的效益一般来说非常低。
作为一项重要的、人人相关的社会工程，除了要从技术角度来评价之外，更需要一个外部评价标准。 

从外部来评价，建设电子政务的成果就是提升了政府为企业和人们的服务效率，基本标准就是企业、公民与政府打交道的成本节约程度，也就是说，过去可能与政府打交道，办一件事，需要一天或者几天时间，而通过网站仅需要十分钟，这就表明电子政务的效益。当然从内部来看就是业务精简程度，相应行政效率的提高。采取措施来加强对成本的约束和对效果的测定，是非常重要的问题。

因此，着眼于中国的特殊国情，确定一套科学的评价体系，这是每一个关心中国电子政务建设的人都希望明了的问题。电子政务建设规划、实施和持续发展需要持续全过程不断地进行效果评测，保证实践与规划的吻合，保证电子政务与时俱进　　　　　　二、电子政务项目建设系统评价的基本概念及内容  

（一）项目与项目周期

1、 项目 

世界银行对其发放贷款的项目定义为：所谓项目，一般是指同一性质的投资或同一部门内一系列有关或相同的投资，或不同部门内的一系列投资。项目一般具有五个特点：有严格定义的最终目标，有具体的开始和结束时间，有成本和时间计划，能够产生具体结果，只发生一次。项目管理学会（PMI）将项目定义为“为完成某一独特的产品或服务所做的一次性努力。”它是特定的、有时间性的，通常涉及多门专业学科，并总是暗藏冲突。

2、 项目周期及其阶段划分

项目周期是指从项目最初的意向和规划开始，直到项目建成投入使用、运营的全过程。一般可将项目周期划分为三个时期：投资前时期、投资时期、运营时期。每一个时期又可划分为若干阶段，每个阶段又包含着几项重要的内容，诸如咨询、设计建设和运营活动等。

（1） 投资前时期（投资决策时期）。这时期主要是可是投资项目并对项目进行规划、研究，做出最后投资决策。进行投资决策时这一时期的核心任务，而进行可行性研究则是实现这一任务的最为重要的工作内容。因为可行性研究的结论是投资决策最重要的依据。这一时期的研究评估工作对整个投资活动的成败具有决定性意义，所以它是决定项目投资命运的关键时期。

（2） 投资时期（投资实施时期）。这时期主要是谈判及签定合同、项目设计、施工安装、员工培训和试运营。这个时期的工作重点是控制建设周期和投资费用。即尽量缩短建设周期和防止项目投资总额超过预算。

（3） 运营时期（投资增值时期）。运营时期即项目正式建成并投入运营并获得经济和社会效益的时期。这一时期的重要任务是项目运营单位的管理，力争使项目目标最大化的实现。

（二）项目评价

投资项目的评价分为项目前期准备阶段的评估、项目投资实施时期的事中评价和项目建成之后的后评价。

1、投资项目前期的评估一般也称为投资项目的可行性研究，它是从投资项目决策的角度出发，目的是确定投资项目是否可以立项，并站在项目的起点，应用技术经济分析方法来分析、预测和评价项目未来的收益（包括经济效益和社会效益），以确定项目的投资是否值得与是否可行。

可行性研究是对项目进行深入的技术经济论证的阶段，根据国家计委的规定，在这一阶段应回答以下问题：（1）资源及市场情况如何；（2）建设规模如何；（3）厂址选在何处；（4）采用何种工艺技术；（5）外部协作条件如何；（6）建设时间多长，需要多少资金，建成后经济何社会效益如何；（7）能否筹集到所需的资金。总之，是要论证技术是否可靠，是否实用先进，，企业是否盈利，国民经济效果和社会效果是否明显。

可行性研究是对拟议中的项目在技术上、工程上、经济上是否可行，即对拟建项目的可行性进行研究、判断。那么，什么是项目的可行性呢？所谓“可行性”是指项目的“必要性”、“可能性”和“合理性”三个方面。因此，可行性也就是对项目的“必要性”、“可能性”和“合理性”等问题进行分析论证。也就是说，如果我们能全面回答以上三个方面的问题，我们就可以对拟建项目是否可行做出明确的判断。

从内容上看，可行性研究首先是解决项目建设的“必要性”问题，主要是回答：为什么要进行这个项目的建设，即建设项目的目的是什么；市场寻求情况如何；产品及服务方案及建设规模如何。
其次是解决建设项目的“可能性”问题。主要是回答：建设该项目的资源条件如何；采用的工艺技术是否可行，能否取得这样的技术；厂址应选在什么地点；技术和管理人员的素质和数量能否满足项目需要等。

最后是解决建设项目的“合理性”问题。主要是回答：建设项目的投资效益状况如何；投资风险有多大。这是可行性研究内容的核心和重点。

2、投资项目的事中评价是指项目在实际的施工与开发的建设阶段，对项目的施工方和开发方完成的工作质量和进度以及投资等方面的评估，以使项目真正按进度、质量要求、投资预算完成。在项目建设实施过程中，需要对项目进行监测，若发现问题，要及时进行信息反馈，对原方案提出修正。换句话说，该阶段的主要目的是进行反馈控制，是项目沿着预定的方向发展。

反馈控制对投资决策系统来说是十分重要的，其任务在于准确而迅速地对决策实施过程中出现的问题，即决策本身和客观环境之间矛盾的信息输送给决策系统，从而使决策系统能及时根据客观情况的变化对决策方案进行相应的调整与修正，使优势尽可能发挥，矛盾、问题、以及有可能产生的损失与失误尽可能减少。反馈在整个决策方案实施工程中使极其重要的，它使决策与环境在一个大系统中，通过执行——反馈——修正这样的循环运动，使决策方案始终保持其正确性。

3、投资项目的后评价则是指项目竣工交付使用、运营后一段时间后，对项目的理想决策、设计、实施、竣工验收和运营全过程进行系统评价的一种技术经济活动。它在项目投资完成后对项目目的、执行过程、效益、作用和影响进行全面的、系统的分析。

项目后评价的目的主要是：

（1）对投资决策过程进行监督；

（2）从已完成项目中总结正反两方面的经验教训，以利于完善已建项目、改进在建项目、指导待建项目；

（3）通过提出建议，改进和提高投资效益和决策管理水平

（4）通过反馈评价成果，完善和调整相关政策，增强投资项目的法制管理。

后评价的主要任务是：

（1）审核在项目准备和评估文件中所确定的目的；

（2）审查项目实施各阶段实际完成的情况，找出其中的变化；

（3）通过实际与原来预期的对比，分析项目成败的原因 

（4）评价项目实施的效果和管理水平；

（5）分析项目的经济效益；
（6）评价项目广泛的社会和环境的作用与影响；

（7）从被评价项目中吸取经验教训，供同类项目和未来项目或计划借鉴；

（8）通过总结，为完善投资管理，改进宏观决策，调整政策法规提出依据和建议。

项目后评价的基本内容主要包括项目效益评价、项目影响评价、项目过程评价和项目持续性评价。

项目效益评价是通过项目建成投入使用后所产生的实际效益与可行性研究时所预测的经济效益的比较，评价时常预测是否准确，项目投资是否值得，并以项目投入使用后实际取得的数据为基础，重新计算项目的各主要投资效益指标，与当初预测值进行比较，从分析效益目标实现程度和产生的偏差的原因中总结经验教训，找出改进措施，为提高项目的投资效益和投资决策水平服务。

项目的影响评价主要是指对项目给所在地区经济、社会、技术和文化等带来的影响进行评价。主要是从项目的外部作用和影响来分析和评价特定项目的优势和缺点，分析项目对国家或地区社会发展目标的贡献和影响。

项目的过程评价是根据项目效益和影响评价中发现的变化和问题，对照项目立项时所确定的目标和任务，分析和评价项目执行过程，从中找出原因，总结经验教训。过程评价主要依据国家现行的有关法令、制度和规定，对项目的工程技术水平、管理水平和决策水平进行分析。其主要内容包括：前期工作评价；建设实施评价；运营评价；投资执行评价；管理工作评价；技术服务和配套投入评价。

项目的持续性评价是分析项目在建设投入完成之后，项目的既定目标是否还可以持续；项目是否可以顺利地延续进行下去。持续性要考虑政策变化、技术因素、社会文化因素的变化对项目持续性的影响。

项目后评价的结论应该是定性地总结项目的成功度。项目的成功度一般分为五各等级：非常成功的项目，成功的项目，部分成功的项目，不成功的项目，失败的项目，是项目评价专家组对项目后评价的定性和集体结论。项目成功度评价的程序：首先确定评议专家，选定评价因素及其指标，专家个人打分，集体评议，数据处理，得出结论。

项目评价的三个阶段采用的方法没有太大的区别，一般均采用定量与定性相结合的方法。

项目评价从决策的角度看，其核心内容主要是项目的市场评价、技术评价、经济评价和环境评价等。

（三）电子政务项目及其项目建设系统评价

1、电子政务项目

究竟什么是电子政务？根据电子政务的定义：电子政务是政府机构利用现代信息网络技术，实现高效，透明，规范的电子化内部办公，协同办公和对外服务的过程。这里需要指出的是，它与电子政府的差异性，电子政府是一个实体概念，主要是建立一个功能完善的网站，着重点在政府网络化；而电子政务是一个程序概念，主要是通过电子手段完成行政目的，着重点在政务。

中国政府之所以发展电子政务，首先是旨在提高政府竞争力。目前人们谈及竞争，大多是指企业之间的竞争，但事实上，目前经济竞争中，还有一个重要的层面，就是政府之间的竞争。因为国家的竞争主要表现在各国的中央政府之间，而各个地区之间的竞争也表现在各个地方政府之间。电子政务是改造并提升政府的竞争力，或者说网络时代的政府竞争力必须是基于网络的基础之上的。因为通过网络，能够提高政府服务与监管水平，提高行政效率，促进政府信息和决策透明化。

电子政务项目就是为实现高效，透明，规范的电子化内部办公，协同办公和对外服务，提高政府竞争力，而进行的一系列投资。同其他项目一样电子商政务项目也有其生命周期：

投资前时期（投资决策期）：在这一时期主要是编制项目建议书，组织项目的可行性研究，对项目的可行性进行系统的论证。
投资时期（投资实施时期）：这一阶段主要进行电子政务系统分析、系统设计、系统实施。这时的评价主要是对项目的施工方和开发方完成的工作质量和进度以及投资等方面的评估，以使项目真正按进度、质量要求、投资预算完成。运营期（投资增值时期）：主要是电子政务系统运行、推广，电子政务系统的维护，电子政务系统的评价。

2、 电子政务项目的特征 

电子政务项目也有与一般信息化建设项目不同的特点：由于它是通过网络，提高政府服务与监管水平，提高行政效率，促进政府信息和决策透明化，因此电子政务项目具有公共项目的特征。

所谓公共项目通常是由政府出资兴建的它不以商业利润为基本追求，而以社会公众利益为主要目标。公共项目的特征是由项目产出的基本特性和政府目标的基本指向两个方面的因素决定的。

1）公共项目产出的基本特性。一个项目所能提供的产品或服务，按其使用或受益的性质可以区分为两类：公共品和私有品。公共品与私有品是相对而言的，区分它们的基本标志是使用或受益的排他性。公共品不具有享用权上的排他性，而具有明显的公共性，即某人的享用不排除他人对同一物品或服务的享用权。公共项目所提供的产品或服务往往具有较强的公共品性，这是此类项目的显著特点之一。

从项目的成本与收益的角度来看，一个项目还会或多或少地存在外部性。所谓外部性，是外部收益和外部成本的统称。外部收益是指落在项目投资经营主体之外的收益，此收益由投资经营者之外的人免费获取。外部成本是指落在项目投资经营者之外的社会成本，但此成本却不由该投资经营主体给予等价补偿，而由外部团体和个人无偿或不等价地承担。公共项目往往具有较强的外部性，这是此类项目的又一显著特点。

（2）政府的基本目标

政府之所以应该成为公共项目的投资主体，一方面是由政府的性质和职责所决定，另一方面是由其效率所决定。政府是公共权利机构，其权利是人民赋予的其职责是为人民服务、政府的基本目标有两个：一是效率，即促使社会资源的有效配置；二是公平，即促进社会福利的公平分配。许多公共项目可能同时追求效率和公平。

（3）影响公共项目效率的因素

理论上公共项目是基于公平和效率的，但实践中发现，公共项目的投资经营容易出现效率不高的问题。

公共项目效率不高的原因之一是由于公共项目产出的强烈公共品性和外部性，使公共项目缺乏支出与收益的内在联系，因而常常无法要求它以收抵支，自负盈亏。这种状况使公共项目所需的资金全部或部分地靠政府拨款，而资金的无偿使用容易使公共项目的经营者不关心节省开支、降低成本，反而要求政府不断增加拨款，由此导致财务约束疲软。

原因之二，公共项目虽然是由政府直接出钱投资，但追根溯源，这些钱来自于纳税人，公共项目人员在使用时不像花自己钱那样关心效率，使得公共项目在投资决策和经营管理上草率粗放。另外由于每个纳税人在其缴付的税款与其从公共项目中所得的收益之间不具有一致性，降低了公众中个人对公共项目监督的积极性，同时公众对项目的信息拥有较少，难以有效监督。这种投资者不承担个人责任和损益的投资机制，缺乏有效的监督、内在激励和外部压力。由于公共项目的投资一般很大，投资不当就会蒙受难以挽回的巨大损失。所以应做好公共项目的可行性研究与评价工作，提高资源配置效率。

电子政务项目建设是一个投资大、历时长、涉及面广的系统工程，它的艰巨性和复杂性，以及对政府影响的长期性和广泛性决定了我们必须对项目的全过程进行系统的评价，以提高决策的科学性和投资的效果。今后五年，中国信息基础设施投资规模将达到一万亿元，以推动政府电子政务的发展（中新社北京六月十三日电）。如此大规模的投资没有很好地论证则会造成极大的浪费。电子政务必须想清楚了再干，防止“一窝风”；人员培训好了再用，防止建成后成摆设。因为这是一些基本的工作，绝对不能偷懒就能绕过去，否则就容易成为半拉子工程，或成为新经济又一次泡沫。

3、 电子政务项目建设系统评价

电子政务项目建设系统评价涵盖电子政务项目的整个生命周期，从多角度系统地对在电子政务项目进行评价，实现电子政务项目建设工作的科学化。由于电子政务项目在不同时期其工作内容及重点不同，因此电子政务项目建设系统评价必须分阶段进行系统的、全方位的评价，以提高其投资效率。

如前所述，电子政务项目建设系统评价首先是对项目的可行性做出研究与评价，以提高项目决策的科学性；其次对项目的建设过程进行监督与评价，以保证项目按决策要求，在预算范围内，按时保质完工；最后在项目运营一段时间之后，对项目效益、项目影响、项目过程和项目持续性评价等做出全方位的评价，以总结经验教训，提高对项目的管理水平。

三、电子政务项目建设评价的基本方法：

根据许多企业、政府部门实施信息化的正反两方面的经验，取得信息化成功的一条原则是：信息化不是“一锤子买卖”，不可指望一次投资后就坐享其成。应当对组织信息化设定明确的战略目标，在信息化的过程中，不断检查实际工作是否符合组织的目标，是否实现了预想的目的，投资的目的是否明确，投资的效果如何。因此，对电子政务项目建设进行评价必须贯穿项目的整个过程，在不同阶段采用不同的评价方法，实现相应的评价重点，以提高电子政务项目投资的管理水平和投资的效果。

（一）电子政务项目可行性研究的基本方法

可行性研究阶段主要对电子政务项目从技术和经济两方面进行评价。

1、 技术评价的基本方法 

（1） 技术选择的原则

在信息技术快速发展的条件下，电子政务项目投资应选择什么样的技术最妥当，有人认为只要项目能够取得理想的收益，这项技术就是可行的 ；还有人认为项目选择的技术越先进越好。结合我国电子政务投资建设的实践来看，技术选择应遵循以下原则：

（1）先进性

先进性是指项目采用的技术应是先进技术。先进技术是指对当代发展起主要作用，并在技术领域中居于领先地位的技术。先进技术是一个世界范围的概念，即在世界范围内居于领先地位的技术。在科技飞速发展的今天，我们在投资时应尽量采用先进技术。技术的先进性是通过各种技术经济指标来体现的。不同行业，由于特点不同，评价技术水平的指标也不尽相同。在评估中应结合具体情况，选用相应的指标，作为衡量先进性的标准。

（2）适用性

是指项目所采用的技术必须是适应其特定的技术条件和经济条件，可以很快消化并能取得良好的经济效益和社会效益。

科技的发展使人们掌握了更多的技术，为达到某一目的，往往有多种技术可供选择采用。但是不同的技术，经济界效益使不同的，即使使同一技术，由于条件不同，经济效益也不相同。因为任何技术在实际应用中，都要消耗一定的人力、物力、财力，都要凭借当时的具体条件，包括自然条件、技术条件、社会条件和经济条件等。因此，选择技术一定要结合这些条件考虑它的适用性，否则，即使是先进技术，也不一定带来好的效益。结合我国的情况，适用技术应该符合以下条件：第一，有利于充分发挥原有技术设施和技术力量；第二，能够与当地的技术水平相适应；第三，实施中可行，能取得最佳的经济效益。做到技术适用，要克服两种倾向：一是片面追求技术的先进性，认为技术越先进越好；另一种是以选择适用技术为借口，迁就人员的要求，降低技术的先进性。在技术的可行性评价时要特别注意。

（3）经济性

经济性是指所采用的技术，应该以一定的消耗获得最大的社会经济效益。在评价过程中，要分析达到同一目的的若干不同技术方案，结合经济分析进行比较判断，从中找出经济效益最佳的技术。
上述技术选择的三原则中，先进性是选择技术的前提，经济性是选择技术的目标，适用性是选择技术的条件。三者在评价中是一个相互联系的有机体，应体现在项目技术评估的全过程中。

（2） 技术评价的程序

技术评价是一项专业性强，难度大的工作，应设立一个由评估人员、项目技术人员和聘请的专业技术人员组成评价小组，以便对项目的技术做出客观的评价。

技术评价的程序一般为：

（1）收集资料。主要是收集基本的技术资料和多种技术方案资料，用以评价选择。
（2）分析技术发展趋势。主要是收集并研究国内外有关技术发展趋势的资料，分析项目所涉及的技术的发展趋势，预测技术的寿命期。任何一种技术都有产生、成长、成熟、 衰退四个时期。产生期的技术，一般会有一些尚未解决的技术问题，风险性大，一般不宜采用；成长、成熟期的技术，正处于推广、应用和完善阶段，一般效益好，是项目应该采用的技术；衰退期的技术是落后的技术，一般不宜采用。

（3）划分技术问题的层次，明确评价重点。为了节省时间，突出评价招待内，可以将各种技术问题按其影响范围和作用，分为三个层次：对环境有影响的技术问题，主要是指对整个国家、地区和行业有影响的技术问题；主要技术问题指对项目有决定性影响的内在技术因素，这类问题是技术评价的主要对象；一般性技术问题，对项目影响不大，可以不评价。（4）设备评价。对项目采用的设备的性能、可靠性、配套性和经济性进行评价。
（3） 技术评价的主要方法

技术评价方法有多种，主要有：

功能评价法。这种方法是对实现技术目标的工艺、设备的各种技术功能进行比较分析，功能可以通过各种技术参数来体现，比较这些参数，就可以从中选择功能优胜者。

费用评价法。工艺设备在运行中，必然会发生各种费用，在做完功能比较以后， 要进行他们耗费的评价，才能决定项目技术方案的取舍。

评分分析法。一个技术在实际生活中，往往有很多技术指标，在实际比较中常出现一个方案某些指标高于其它方案，而另一些指标又不如其它方案好的现象，在这种情况下，应采用专家评分法，以总分最高的为优。

2、经济评价

项目可行性研究的重点在于对项目的收益与成本进行比较评价，以判断项目是否值得投资。要正确地评价项目，就需要对项目的成本与收益予以正确的识别与计量。由于前述提及的公共项目较之盈利性项目具有很多不同，故其成本与效益的识别与计量也相对复杂与困难。

（1） 电子政务项目的成本与收益识别

公共项目的成本收益主要分为：直接收益与成本、间接收益与成本；内部收益与成本、外部收益与成本；有形收益与成本、无形收益与成本。

直接收益与成本是在项目的投资经营中直接产生的收益与成本，如电子政务项目可直接提高政府部门的工作效率，减少政府工作人员，从而节约工资成本，这些就是直接效益。而项目的投资与运营支出就是项目的直接成本。间接收益与成本又称为次级收益与成本，是直接收益与成本以外的收益与成本，是由直接收益与成本产生的。如电子政务项目提高了政府的服务水平提高了政府的竞争力，吸引投资，带来当地的区域经济发展，就是项目的间接收益。

内部收益是由项目投资经营主体获得的收益，内部成本是由投资经营主体承担的成本。外部收益与外部成本是指落在项目之外的收益与成本。公共项目产出的外部性及公共品性决定了项目的外部收益常常会很大，甚至会远远超过内部收益。但应该注意内部收益（成本）并不等同于直接收益（成本），间接收益（成本）也不一定等同于外部收益（成本），尽管他们之间有些情况下可能重合。一般而言，间接收益与成本包含在外部收益与成本之内，内部收益与成本包含在直接收益与成本之内。因此，在对项目的成本与收益进行分类识别与计量时，或者按“直接”和“间接”分类方式，或者按“内部”与“外部”的方式分类，而不能交叉分类，以避免收益与成本的遗漏或重复。

有形收益与成本是指可以用货币计量单位或实物计量单位予以计量的收益与成本。由于公共项目的可行性研究是用经济分析方法对项目的社会经济效益进行评价，所以，如果有可能的话，应当尽可能把项目的收益与成本予以货币化，使投资与收益具有同一量纲，可以直接比较。无形收益与成本是一些难以采用货币及其它计量单位度量的收益与成本，对于有些公共项目而言，无形收益可能是其根本性收益，不能忽略，通常采用文字、图像等各种形势予以描述和阐释。一般而言，电子政务项目的投入（内部成本）的货币价值是比较容易计算的，而电子政务的产出是能够提高政府服务与监管水平，提高行政效率，促进政府信息和决策透明化等，不易计算其货币价值。对这种情况一般有两种处理方法：一种是把可以获得同样收益的替代项目方案的最小成本费用作为该项目方案的收益（即替代方案的成本费用的节省），这种方法的局限性在于，要对某一方案进行评价 ，必须有替代方案，评价结论是两个方案之间的优劣比较，不能反映方案本身的经济性。另一种方法是把消费者愿意为项目产出支付的货币作为收益的估价，而对项目所带来的外部损失，可以用被损害者愿意接收的最低补偿收入作为外部成本的估价。这种方法可以评价方案本身的经济性，但在获得收益与外部成本估价时，可能会由于被调查者的不同动机出现收益被低估（有意压低真实的支付意愿以便将来以低价获得项目的产出，如电子政务的信息服务收益）和损失被高估（夸大损害而获得更多的补偿）的情况。

（2） 电子政务项目的经济评价方法

一种评价方法叫做使用者的效益—成本比方法。这种方法要求计算“使用者”以货币为单位的效益值与政府建设电子政务的项目成本之比值。其公式如下：

使用者的B-C比=使用者的净效益的年值或现值/政府电子政务项目的净费用的年值或现值。

在对使用者B—C 比值进行定量时，效益是指使用者从项目获得的所有利益减去所有损失，成本指政府机构建设项目所承担的所有开支减去由项目带来的所有节约，以上效益与成本均包括直接成本效益和间接成本效益。这种方法主要强调了电子政务项目的宗旨是为人民服务，但同时这种方法也考虑政府可以要求电子政务项目使用者为其所获得的某些信息服务承担费用，这样投资就有可能用某一收益率进行补偿。这种补偿就成为政府进行其他项目的资本来源。

另一种评价方法是成本—效能评价法。电子政务项目的成本通常表现为货币性成本，但其产出或收益常常不是货币性收益，所以考虑采用成本—效能评价法。

在成本—效能评价中，由于成本与效能的计量不同，不具有统一的量纲，致使成本—效能评价法不能用于项目方案的绝对效果评价，即它不能判断某一方案自身的经济性如何。

成本—效能评价法的主要程序有：

（1） 辨别项目所要实现的预期目标，预期目标可以是单目标也可以是多目标。

（2） 制定达到目标要求的任务要求。随着项目目标的确定，需要进一步确定实现目标的任务要求。确定任务要求的过程，既是明确如何实现目标的过程，又是检验能否实现目标的过程。

（3） 构想并提出完成预定目标和任务的可供选择方案。

（4） 对项目方案的成本与效能予以正确的识别与计量。

（5） 方案间比较评价，单位成本的效能最大者相对最优。

在项目目标多于一个，且各个目标的效能计量不具有同一物理或其他量纲的情况下，可以在专家调查的基础上，对项目的不同目标赋予不同权重，对方案实现各自目标的满意度赋以分值（主观效能），再将方案取得的各自目标分值分别乘以各目标权重后求和，即为方案预期获得的总效能。之后可进行方案间的成本—效能评价。

（二）电子政务项目的期中评价方法

电子政务项目期中评价是整个项目必不可少的环节。通常采用指标体系法进行。它按照为项目既定目标而事先设计的指标体系，对在完成计划上项目活动效果的评价，又是对在设计预测上使用投入的评价。指标体系能够阐明一个项目的影响、作用、产出、投入之间的关系，从而找出制约实现项目目标的原因。在项目事中评价指标体系中指标是测定变化流量的工具，基线是项目起始计划阶段的指标值，目标值位于项目实施的末端。

其中评价的指标体系有以下指标组成：

1、成果指标

成果指标是用项目目标衡量项目成果的指标，主要有以下内容。

（1）投入指标。是测定项目所需资源投入的定量指标和定性指标。一般包括：资金来源；人力资源、咨询专家和技术顾问人、月数；培训；设备材料供应或经常成本等。

（2）产出指标。测定通过投入所得到的产品或服务的定量指标。

（3）作用和影响指标。测定项目在效果作用和影响方面的定性和定量指标，如：电子政务项目实施后，对政府工作效率的提高，以及群众对政府服务的满意度提高的测定。

（4）相关性指标。电子政务项目的影响远远超出项目的范围，有很多难以量化的间接效果指标，这类指标可用来在更广泛的政策范围内测定项目可能产生的影响。如：提高政府工作效率，提高政府竞争力，促进当地经济发展等。

2、风险指标

风险指标是用于测量项目风险和敏感性外部因素的指标。这些指标反映出风险因素对项目各个方面成果所带来的直接影响，风险因素是指项目外部的限制条件。项目目标只有在因素关系复核逻辑且外部风险指标可能承受的条件下方能实现。

3、效应指标

效应指标可以表明项目每个实施层次的成果对下一个层次所产生的作用或影响，这些指标主要是测定所实现目标的效应而不仅仅是项目的成果。

（1）效果指标。效果指标通常用项目所产生作用或影响的单位产出来表示，或者用项目产出对其作用或影响所做的贡献来表示。

（2）效益指标。效益指标通常用项目单位产出所需投入来表示。
（3）持续性指标。持续性指标表示项目获利或有效的时间，特别是当投入结束后延续的时间。

（三）电子政务项目后评价方法

通常采用“对比法”和“逻辑框架分析法”。

1、对比法分为“前后对比”和“有无对比”。前后对比一般是将项目实施前与项目完成后的情况加以对比，找出项目的作用和效益，间项目可行性研究阶段所预测的项目效益与作用，和畜牧投入运营后的实际结果向对比，以找出变化的原因。但折中方法很难找出项目的“增量效益”和“社会机会成本”。因此应结合使用“有无对比”。“有无对比”是将有项目情况下实际发生的结果与假定无项目情况下可能发生的结果进行比较，找出项目的“增量效果”和“社会机会成本”。

2、逻辑框架分析法

该方法是由一组内涵相关并在动态模型中必须同时采用的概念组成，用来详细说明设计完好、目的明确和有价值的项目或计划。逻辑框架法可用来总结一个项目的诸多因素（如投入、产出、目的、宏观目标），分析运作个方面的因果关系（如资源、活动、产出），评价发展防（如谜底、宏观目标），因而适用于项目的计划、执行和评价。
   （1）逻辑框架模式。逻辑框架模式结构比较简单，由4×4的模式组成。横行代表项目的目标层次，包括达到目标所需要的方法（垂直逻辑）；竖行代表如何验证目标是否达到（水平逻辑）。表7-1为逻辑框架模式。
   
表7-1逻辑框架的模式

目标层次 验证目标 方法与信息来源 重要的外部条件
宏观目标 达到目标的测定 信息来源，采用方法 目的-目标链的条件
目的 项目最终状况 信息来源，采用方法 产出-目的链条件
产出 计划产出，完工期 信息来源，采用方法 投入-产出链的条件
投入 资源必要成本的性质和水平 信息来源 项目的原始条件
 

（2）垂直逻辑。垂直逻辑用于分析项目计划做什么，弄清项目手段与结果之间的关系，确定项目本身与项目的社会、物质、政治环境中的不确定因素。在垂直逻辑中的基本要点有：项目的目标层次；层次之间的因果链；重要的假定条件等。

（3）水平逻辑。水平逻辑的目的是要衡量项目资源利用及其后果，其方法是根据所确立的客观验证指标及指标的验证方法来进行分析。水平逻辑要求对垂直逻辑四个层次上的结果做出详细说明。

由于逻辑框架法能分析个评价层次间的因果关系，把后评价与项目周期联系起来，并适用于不同层次的管理需要，目前已成为国际上后评价的主要方法。但在某些条件下这种方法可能会出现过分强调对照原来的目的和目标，而忽视了现实可能发生的变化。

四、中国的电子政务项目系统评价方法的思考

电子政务是政府在信息时代保持和发展竞争优势，提高服务水平的重要系统,对政府及社会的发展起着重大作用。但是, 电子政务项目的建设也会涉及到政府机构的变化和管理方式的变革,这些变化发生在很短的时间里,对政府的方方面面都产生了不小的冲击。另外,实行电子政务系统也是对财力、物力和人力资源的重要考验,一个成功的电子政务系统可能会耗资数百万甚至上亿元。所以必须充分论证，时机不成熟时上电子政务系统,不仅会造成所建立的系统与实际不符,运作不畅,甚至会导致管理混乱,使政府活动陷入困境。因此, 电子政务项目的实施要经过严密的可行性论证后再下结论。

1、项目评价方式

电子政务项目实施成效评价是在项目完成的基础上进行的,对项目的目的、效益、影响和执行等情况进行全面而又系统的分析与评价,有助于改进投资效益,提高宏观决策和管理的水平。

由于对电子政务系统的投资数目巨大,因此,应分步实施。在各子系统的设计报告中常含有很多主观因素或无法预测的困难,而其中的效益分析结果都比较乐观。但是,在实际的操作中几乎每个项目都没有想象的顺利,这样就必须对首先进行的子系统进行全面的分析和评价,从中吸取经验教训,以指导后期工作的顺利开展。在项目结束时应根据电子政务系统所产生的效益来进行最终的实施效益评价。

由此看来,对电子政务项目的评价工作应当分步实施,用前期的评价结果来指导后期的工作,在项目结束时进行项目总评。

2、项目评价标准

由于政府也处在激烈的竞争环境中,政府工作效率及服务水平的高低直接影响本地投资环境和经济发展，因此对实施效益应当分别从横向和纵向来分析和评价, 因此,政府实施电子政务是否有效的最终评价标准是它与原有系统相比的优劣程度和它与同层次政府相比的优劣程度。只有新系统运行平稳同时又具有原系统不具备的优势,并有助于保持政府目前和长远的目标,才能认为政府成功地实施了电子政务。这种比较应当建立在量化的基础上,以确保比较的公开性、公正性和可接受性。

3、项目总评的指标体系及其量化

在项目结束时进行的项目总评活动应当从全局的观点出发,既要考虑项目的战略效益、经济效益，又要考虑项目的技朮指标、社会效益等四方面因素，在此基础上建立完善评价指标体系。该评估指标体系既要定性的反映组织通过应用信息化后在管理方面有哪些明显的改进、提高和创新，又要用相关经济指标定量的反映组织综合能力和管理过程状况的改进和提高，重点应突出组织管理创新。在确定了指标体系后,应当立即收集数据,着手对指标进行权重确定和消除指标间差异的量化工作,然后代入相应的数学评价模型中进行计算,并取得计算结果。用这个计算结果同原有系统的相应计算结果进行比较,就可以得出系统改进的具体量化值。