刘渊 王小毅：政府门户网站绩效管理现状、误区与对策

发布时间：2007年06月06日点击数： 作者：刘渊 王小毅 来源：ITGov

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摘要:

政府门户网站是在信息技术和新公共管理背景下，政府提供公共服务的最主要窗口，它既是服务终端，也是互动交流的平台载体。随着我国电子政务建设的不断深入，政府门户网站建设与管理的问题日益突出。如何协调各相关电子政务功能模块之间的关系，采用更加科学有效的门户网站管理方法，最终发挥政府网站的门户服务功能，这是近年来学术界和各级政府一直关注和持续研究的课题。浙江大学管理学院刘渊博士所带领的学术团队近年来对政府门户网站相关管理问题展开深入研究，承接并完成了多项省部级以上课题。受本刊约稿，课题组将其历经2年完成的政府门户网站绩效管理架构相关研究成果整理浓缩成三篇系列文章，分别以认识政府门户网站绩效管理现状、建立政府门户网站绩效管理体系、以及实施政府门户网站绩效管理科学方法等三个主题陆续在本专栏刊载。敬请读者关注。

　　综观近年来世界各国所推动政府再造计划的内容，电子政务一直扮演着关键性的角色。政府门户网站作为电子政务的服务终端，逐渐成为政府提供公共服务最主要的窗口、公民与政府最为重要和高效的交流平台。尽管电子政务不仅仅是政府门户网站，但电子政务在很大程度上是通过门户网站这个平台来为企业和公众提供服务，政府内部电子政务实施得好坏最终是以门户网站运行的外部效果来进行评估。推进政府门户网站与各部门网站的建设，有效形成一个网站群体系，将直接影响电子政务的运行质量。

　　一、新公共管理背景下电子政务绩效

　　20世纪80年代以来新公共管理运动的兴起，西方发达国家开始用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同。另一方面，信息社会所出现的“新经济”、“网民”、“虚拟组织”、“虚拟社群”等与传统不同的公共环境，使得政府不得不重新思考组织运作方式的调整。运用新科技处理公共事务活动，发展新型态的政府治理模式，成为当前行政发展与政府转型的重要议题。这种特殊的由信息技术所带来的政府工作方式调整要求，恰恰符合新公共管理的思路。由信息技术，尤其是电子政务所带来的公共行政改变，可归纳为下表1所示。

　　表1：信息技术背景下新旧公共行政法则的比较

　　

“旧”公共行政的传统法则	信息技术背景下“新”公共行政法则
一致性法则：以行政为核心，保持审批体系的统一	特定性法则：根据公共服务对象需求，进行流程整合和个性化处理
控制法则：根据层级结构，由上而下（top-down）的实施控制	网络法则：有利于促进公共服务的设计宽松或紧密的结构，各部门之间形成管理网络化
分工法则：根据部门功能实现专业分工	汇聚法则：根据服务需要，整合资源
父权关系：对公共管理对象以严格的委托和监管关系出现	全人(whole-person) 法则：引入顾客概念，注重和公民的互动反应

　　绩效评估作为组织系统分析的一部分起始于19世纪30年代，近年来随着公共管理对政府责任和治理成效的聚焦而日益受到强烈关注。回顾目前电子政务绩效评估文献，我们发现大部份均着眼于比较容易衡量的信息技术或政府组织内部相关的评估指标，如：服务器数目、使用网络人口数、纸张使用减少量、机关上网率、及公务人员电子信箱数等。究其原因，可能与国内电子政务的早期研究都是借鉴了西方发达国家的评估内容有关。如，英国政府制订2001年90％的例行政府采购要实行电子化；八大工业国的电子化政府计划(Government on-line project)制定每年增加民众可得信息量10％、电子数据交换机制达成100％等。从一国的总体电子政务绩效管理角度，这种评估方式无可厚非，但是如果要落实到各个地方政府和部门，则需要进一步的寻求支撑指标，尤其是对民众需求的了解与满足，以及使用者满意度的评估等，就变得尤为重要了。

　　随着电子政务全球化推进，电子政务绩效评估研究也引起了各国高度重视，许多研究机构、咨询公司和学者对其展开了深入研究和实践。目前国内对政府网站评估较有影响的有“中国城市门户网站”评估、赛迪公司的中国政府网站评估和国脉公司的个性化测评服务。国际上较为著名的是埃森哲咨询的电子政务评估。

　　中国城市电子政务发展研究课题组(2004)以我国内地336个城市为调查对象，对其中303个城市的政府门户网站从在线服务力、在线应用力两个方面共设置10项指标进行了测评与排序。该评估有较大的影响力，但是只作了当年的评估，缺乏持续性。赛迪顾问的研究范围最为广泛，已经持续了3年的全国政府网站排名工作。2005年其针对31个省级政府、333个地级政府、414个抽样县级政府的门户网站，从网上服务、政务公开、客户意识三个方面设置数十个二级指标进行了绩效评估，2006年进一步改进指标体系，分为信息公开、在线办事、公众参与三部分。赛迪公司的评估希望以一个统一简化的评估指标还涵盖全国的政府网站，其考评的3个一级指标基本涵盖政府门户网站的主要功能，是近年来最有影响力的全国性政府门户网站测评。

　　二、电子政务绩效评估现状

　　从相关文献上来看，对电子政务绩效指标体系本身的学术研究并不多见，它往往作为描述电子政务建设现状的一种工具，本身的科学合理性却较少受到关注。这就导致了现行的一些电子政务绩效指标体系存在许多问题，不能适应新公共管理要求下电子政务绩效评估的需要，总体而言表现在以下4方面：

　　（1）评估整体构成缺乏统一认识，使得各种评估结论无法横向比较

　　从相关文献上来看，对于电子政务绩效由哪些方面构成，不同研究者的观点并不相同。如IBM电子政务研究院提出的灵活、可升级、可靠三维度指标是从技术角度来理解电子政务绩效构成，而埃森哲咨询公司提出的服务成熟度和客户关系管理两维度指标则是从社会效益角度来理解电子政务绩效构成。这种偏重性使得各种评估结论无法进行比较，导致绩效评估方面的“重复投入”，造成资源浪费。

　　（2）评估指标缺少严密的逻辑层次关系，使得指标所包含的信息出现重复或遗漏

　　按照目标管理理论和KPI理论，绩效指标体系是总体绩效目标的层层分解，应体现出指标之间相互支持的逻辑关系，并突出关键指标。越是细化的指标体系，就越容易让人按图索骥，而只重视指标中所涉及的表面建设工作。为了能够避免各网站的这种趋向，指标体系必需每年要作较大的变动，这更加剧了网站门户管理方向的混乱。在实践中应用的指标体系内部逻辑关系不明显，使得指标选取出现重复和片面的情况，在权重的组织上没有完全体现出指标的重要性分布。如美国布朗大学电子政务绩效评估中使用的绩效指标从网站的五个特征进行选取和组织，权重也是平均分配。我国一些省市使用的电子政务绩效指标体系在风格与布朗大学相同，为了能够有一个可运用于全国的统一测评指标，选取了可以最大程度覆盖和普适性的指标，尽管在操作上可以大大节省成本，但是却丢失了很多部门的特殊性。在实际操作中，往往是由于部门特性，导致得分过高或者过低，而其真正的服务功能和目标却被忽略，使得评估结果缺少说服力。

　　（3）公众服务功能和公众满意的定位仍未能放在首位

　　“政府网站虽然是政府自己办的，但不是自己办给自己看的，政府网站是为社会公众办的。”（徐绍史，2006[1]）目前的多数测评，出于成本考虑，并没有将普通公众用户的使用意愿和满意度调查考虑进来，而运用服务质量评估的视角进行测评的更是凤毛麟角。很多时候，点击率和专家测评并不能很好的反映政府门户为其所覆盖的区域内公共所提供的服务质量水平。

　　（4）评估内容过度关注政府网站外部直接指标，缺乏电子政务整体绩效研究

　　从相关文献上来看，对电子政务绩效研究主要集中在政府网站层面，对于电子政务应用系统的评估，一般也整合在政府网站的评估当中，很少有深入电子政务内部运营绩效方面的理论研究或评估实践。在我国，由于政府信息资源管理、政府项目费用效益分析、政府行政绩效评估这三大制度基础几乎都不存在，使得电子政务绩效的内评估缺乏制度环境的支持。Peters等人(2005)认为，仅仅评估面向公民的前台网站是不够的，电子政务建设包括了利益相关者的协作与互动，并整合了跨政府部门的业务流程，这些都需要考虑在内。因此，需要在理论和实践上进行探索研究，把外部评估和内部评估结合起来。

三、政府门户网站定位

　　美国政府白宫预算暨管理局（Executive Office Of The President Office Of Management And Budget）下设的政府电子化办公室则对政府网站提出三点建议：以公民为中心（Citizen-centered）：使民众可通过网络与政府产生互动，并享有政府给予的服务；以执行成果为导向（Results-oriented）：改善政府组织的效率及效能；以市场规律为基础（Market-based）：改善政府对民众的沟通回馈机制。

　　基于这一思路，我们认为，政府门户网站的定位至少有以下三个方面（见图1）：

　　（1）市民服务功能

　　市民服务是政府门户的最主要功能。以最终外部用户的使用满意为目标。政府门户应当一定程度的替代现实政府的公共管理职能，包括宣传、咨询、政务办理，并在此基础上，建立以区域内市民（包括企业和事业组织）为最终客户的市场观念，构建完整的服务价值链。

　　（2）内部服务功能

　　政府门户具有双向性，除了连接外部用户以外，另一端连接整个电子政务应用系统。内部服务以部门公务员为用户对象，围绕政务环境下的网络技术，实现包括通讯、后勤、人力资源、安全保密等功能。

　　（3）部门管理功能

　　政府门户不能脱离现实的行政管理要求。尤其是网站绩效评估，往往带有很强的引导作用。结合政府门户子网站群的日常管理，可以在原有的考核体系中适当增加基于部门管理的职能要求，则可以更好的发挥门户的平台作用。

　　四、政府门户网站绩效评估

　　从公共管理的视角，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。虽然过去导致电子政务效率不高的原因众多，但忽略民众需求的重要性却是各国、各地的通病。不论是“内部民众”（公务员）还是“外部民众”（普通市民），他们的需求都应该是政府门户的考虑重点。电子政务绩效评估实践迫切需要从内外两方面入手，从总体上首先明确“评什么”，建立逻辑层次清晰的绩效评估内容的结构框架，作为确立绩效评估指标体系的理论依据，以有效指导、规范和评估我国电子政务的建设。一个好的政府门户测评应该能够在以下方面得以改进：

　　（1）跳出网站来评估网站

　　根据新公共管理理论，政府门户网站本质上是一个多部门参与的、基于流程整合的、面向客户的服务价值链。因此，在网站测评的背后，需要构建一个更为系统完善的绩效架构（Government Portal Performance Architecture，GPPA[2]），至少应当包括技术系统、服务模块和绩效体系。

　　（2）引入代表性用户调查

　　近年来，服务管理研究的热点集中在服务质量管理上。在政府门户网站的评估上，可以参考服务质量的研究方法，研究公共需求的满足情况和公共知晓程度之间的关系。因此，最终用户就必须引入到绩效考核的实施主体范围中来。综合测评的得分，应当综合考虑专家与公众评估意见，运用更为科学的计算方法，消除个体判断误差。

　　（3）强化个性评估和改进指导

　　网站测评的最终目的乃是更好的实现其公共服务、内部服务和部门管理的三项职能。因而，目前很多地方所热衷的排名结果，本身可能并没有很强的实际指导意义，而应该寻找横向（相同部门）和纵向（时间维度）上的对比，找出能够更好实现本部门三项定位的改进方法，有效指导本部门电子政务建设。

　　如本文前面所言，政府门户网站的绩效很大程度上代表了电子政务最终效果，而门户的建设质量又是进一步由各子网站群的运行效果所决定。因此，将子网站建设绩效评估明确化，建立合理、有效的子网站群绩效评估体系，是从下而上提高各级政府门户网站，乃至整体电子政务科学化管理水平的重要手段之一。这一思路要求绩效管理下沉，以细化而不是抽象、实用导向而不是指标导向、用户驱动而不是用户适应、功能互动而不是单项推动的基本原则，建立和实施以信息技术背景下新公共管理思想为主导的绩效管理体系。不仅可以全面评估政府门户网站的建设现状，客观地反映子网站群的发展水平和建设绩效，而且还可以认清网站建设定位，规范和加快网站群建设，帮助各子网站总结建设经验和差距，明确进一步努力的方向。这对于全面推进电子政务建设，建设电子政府，形成一个和谐的、可持续发展的政府网站生态群具有重要的现实意义。（待续）

　　本专题为国家自然科学基金资助项目（70672049）和浙江省科技计划资助项目（2006C35001） 研究成果。