关于我国电子政务网络建设的思考

发布时间：2008年04月02日点击数： 作者：陈拂晓 来源：本站原创

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摘要:

2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了在我国信息化发展史上具有历史意义的中办发[2002]17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，文件指出，要把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。

在各地区、各部门不断探索和艰苦实践的基础上，2006年3月，国家信息化领导小组下发了国信[2006]2号文件《国家电子政务总体框架》。曾培炎副总理指出：该文件使我国从战略高度明确电子政务发展的思路、目标和重点，为“十一五”期间的电子政务建设打下了重要基础，是国家电子政务的骨架。可以毫不夸大地论断，对《国家电子政务总体框架》文件精神理解的程度和贯彻落实的力度将决定我国“十一五”期间电子政务建设的绩效与成败。深入思考，特别是从近五年来的教训和挫折中总结和汲取经验，是深入领会和贯彻执行《国家电子政务总体框架》文件精神的重要一环。

毋庸讳言， 17号文件所下达的一些建设任务没有能够按时完成，如电子政务网络建设即是一例。是不是我们没有条件完成文件所下达的网络建设任务？答案是否定的。早在2000年以前，原国家计委即建成了覆盖全国副省级的“纵向网”并得到了很好的应用；国务院办公厅也成功地组建了覆盖全国副省级地方政府和国务院各部门的“全国政府系统专网”并应用至今；海关总署、公安部、新华社等部门则更早地建立了覆盖全国、功能复杂的业务网络。是什么原因使电子政务网络建设步履维艰？有人简单地将原因归结为管理体制问题。除此之外，还有什么值得深入思考的问题吗？辨析原因，找出对策，才可能在“十一五”期间的网络建设中取得跨越式的进展。因为，五年来的实践已经给予了充分的启示。

一、网络性质界定无法回避

17号文件下发后，网络建设立即引起广泛争议。争议的焦点是：“内网”和“外网”如何界定和划分？如何处理“内网”在副省级政府网络向下延伸时的“物理隔离”问题。近五年的实践反复证明，网络建设的重要理念——“网络性质界定”无法回避，避开网络性质去搞网络规划和建设是行不通的。网络具有性质吗？电子政务网络的性质如何界定？由于17号文件在“内网”和“外网”的描述上没有明确的定义，即没有明确说明其本质特征，才引发了长期的争论，造成了建设指导思想上的混乱。

在我国，信息系统被划分为涉密信息系统与非涉密信息系统两大类。这里的“涉密”是指涉及国家秘密，做出这一界定的是国家保密局。网络是信息系统的重要组成部分，涉密信息系统当然应包括网络。由于保守国家秘密的需要，国家保密局对涉密信息系统使用的网络有明确的技术与管理要求，使其能够在运行中确保国家秘密。

在实际的电子政务网络中，政务和政务信息运行其上。从信息安全保密的角度出发，毫无疑问，是否涉及国家秘密是政务与信息最突出、最重要的标志性和特征性的性质。因此，电子政务网络建设不可能回避该网络上运行的政务与信息是否涉及国家秘密这一重大原则问题。网络的性质正是由运行于其上的政务的性质和政务信息的性质决定的。政务和政务信息是否涉及国家秘密将决定支撑其运行的网络性质、建设理念、运维模式与管理体制。

有一种观点认为，网络必须按业务划分，而不能按密级（即是否涉及国家秘密）来划分。这种观点看似有理，但五年来的实践已经充分证明其并不正确。首先，17号文件明确了跨党委、人大、政府、政协等大系统的“内网”建设任务，这些大系统各有各的业务，网络必须按业务划分岂不与此相悖？其二，事实是，建设和管理一个网络从来就不是只为某种业务服务，而是为一定范围内的一批相同性质的业务服务。除了按是否涉及国家秘密来界定这些业务外，还能有什么判定标准能够简明清晰地决定它们是否运行于同一个网络上呢？其三，同种业务就能运行在同一个网络上吗？很明显，涉及国家秘密的与非涉及国家秘密的同种业务、信息是不可能运行于同一网络上的。因为，非涉密信息系统所在网络可以与国际互联网逻辑联接，而涉密信息系统的却绝不可以，对此国家保密局早有明文规定。即使在涉密信息系统中，完全相同的业务也必须受到密级的制约。例如，绝密文档与机密级（含）以下的文档管理系统在管理要求上差异巨大。国家保密局对绝密信息系统出台了明确的建设、运行和管理标准，对其网络环境、网线种类、交换机接口、网络布线规范、服务器防电磁辐射及数据存储方式、身份验证方法等都有着严格的、强制性的规定。国家密码主管部门亦有相应规定。因此，绝密信息系统不能运行于只符合机密级系统运行的网络中。

总之，如果不按是否涉及国家秘密来界定网络，我们建立的“内网”、“业务网”、“核心网”、“骨干网”、“专网”、“外网”等林林总总、各具定义的网络如何能够弄得明白？如何得到有效整合？它们能够回避运行其上的政务与信息是按密级划分，并有运行环境要求这一铁的事实吗？它们能够回避保守国家秘密这一重大原则问题吗？

更为重要的是，为了贯彻《中华人民共和国保守国家秘密法》，作为护法机关的国家保密局，其工作职能和制定的法律法规、工作制度、标准规范等都是针对涉及国家秘密的各个政务领域。对政府信息化而言，国家保密局对“涉密信息系统”的建设、管理具有法定的监管和指导职能，制定了一系列行政法规、工作制度和标准规范。电子政务“内网”没有明确被界定为涉密信息系统网络，不但造成了国家保密局对这一覆盖全国的跨大系统网络建设的协调、指导和管理职能被边缘化和大大弱化，还使该网络建设失去了从信息安全保密专业角度出发的战略性、全局性、长远性和可持续性的规划、设计、建设和管理。

让我们设想一下，如果明确了“内网”是涉及国家秘密的网络，这项建设该是何等清晰明朗。对于涉及国家秘密的政务及信息，将其运行在“内网”上，各地区、各部门的“内网”则按照国家保密局的要求建设和管理，按照共享的要求互联互通，但必须与国际互联网实行“物理隔离”；对于非涉及国家秘密的政务与信息，就将其运行在“外网”上，可按业务要求和信息（包括敏感信息）安全要求开展建设和管理，按照共享的要求实现互联互通，且无需与国际互联网“物理隔离”，因为国家没有这样的规定；对于弄不清政务与信息是否涉及国家秘密的，可以要求国家保密局予以甄别，再决定运行于何种网络之上；国家保密局将责无旁贷地从保守国家秘密的国家最高利益出发，履行对电子政务“内网”建设的管理职责。

回避了网络性质界定，不能不说是“十五”期间电子政务“内网”建设失去完成任务的机会的一个重要原因。

二、重视主管部门文件的行政作用与管理力度

按照17号文件的要求，中央电子政务“内网”向下只建到副省级以上的地方政府，且要与这些政府及向下级政府的网络实行“物理隔离”。文件下发后即引起争议，因为，这一要求既不符合多年来政府信息化建设的实践，也极难于操作，且操作后的效果不佳。所幸的是，国家最高信息安全保密主管部门——中央保密委员会，在17号文件下发后的两个月零四天即下发了中保委[2002]4号文件，明确规定：“在电子政务建设中，政务内网要严格按照涉密信息网络的要求建设和审批”。该文件明确了两件事：一是中央电子政务“内网”是涉密信息网络，为其明确了性质；二是“内网”必须按照涉密信息网络的要求建设和审批，明确了涉密管理的主管部门是国家保密局。这实质上是国家信息安全保密主管部门针对17号文件做出的有关技术与管理方面的解释和补充规定。

如果按照4号文件执行，一切问题都将迎刃而解。既然中央电子政务“内网”的性质已经明确界定为涉密信息网络，那么各副省级以上的地方政府向下建设的网络只要也是涉密信息网络，采用“逻辑隔离”互联，并在全网范围与国际互联网“物理隔离”，将完全符合国家保密局相关管理规定。极为重要的制度观念是，在涉及信息安全、保密等问题上，国家有关主管部门具有特定职能，其制定的相关文件和规定应比行政文件乃至领导同志的指示、批示等具有更强的行政效力。令人遗憾的是，这一重要的制度理念没有受到普遍重视，致使中央保密委员会[2002]4号文件没有发挥其应有的作用。对中央17号文件，应将其作为建设的指南，而不是教条。以高度的政治责任感，有所创新，有所突破，排除万难，完成17号文件下达的建设任务才是电子政务管理者应尽的职责。

三、必须以应用引导和制约网络建设

《国家电子政务总体框架》指出：服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑等，指明了网络的支撑作用。但通常的观点认为，应当先搞好网络规划和建设，就像“要想富，先修路”那样，要先搞好电子政务“统一网络平台”建设，网络常常被列为独立的建设项目。五年来的实践说明，这种建设思路值得商榷。把网络比成公路的类比并不科学。不争的事实是，网络上没有应用就不能说网络建设成功，网络的唯一作用是支撑应用服务。因此，网络规划的出发点和归宿是对应用的需求做出合理的、可行的、可靠的、可扩展的支撑。

实践证明，在电子政务网络建设中，以下两点值得特别关注：

⒈网络规划的实质是政务应用规划

既然网络唯一的作用是为应用服务，则相关信息主管部门必须首先认真负责地做出切实可行的政务应用规划，才能据此做出与之相适应、能为其可靠服务并协同发展的网络规划。时下众多网络建设绩效不理想，应用不足是主要原因。

一是必须更加深刻地理解“电子政务”的“实质是政务、电子是手段”这一重要理念。没有对政务做出明确的电子化规划，不能称之为电子政务规划。政务是具体的，每个政府机构都有其特定职能和特定业务，忽视对具体政务做出尽可能详尽的应用规划，往往使规划失去针对性，似乎可以用到任何政府或机构。在这种政务应用需求不清的所谓“应用规划”（被称为‘标签式’的应用规划）中，技术与产品成为主角，恰似企业的技术手册或产品说明书。由于缺乏明确、可操作的政务应用目标，很难切合政府机构的实际，难免流于形式、难于实施，贻误了宝贵的建设时机。

二是忽视政务应用规划必然导致建成的网络因缺少应用而无法发挥成效。事实上，网络建设比政务应用系统建设要容易得多。建设基于工业产品的网络主要是花钱的问题，钱可以买来网络；政务应用系统则不然，没有政府业务与信息技术的完美结合，得到实用的政务应用系统是不可想象的，没有真正被公务员接受和长期使用，政务应用系统就不能算是成功。政务应用系统更多地是“用”出来的，是靠应用驱动和发展的。所以，只有将政务应用规划和建设放在首位，网络才有建设、运行的理由和价值，才有支撑的对象。

⒉政务应用规划应当作为网络规划的制约条件

忽视政务应用规划的另一个问题是，极易诱发网络建设的盲目性。一旦在电子政务建设中没有了明确的、真正准备实施的政务应用规划，技术先进性往往成为盲目追求的目标，造成建设成本飚升与失控。由此引发两大恶果，要么由于规划的投资额巨大使政府财政难于支持，使原本可以开展的建设大大延误，甚至停滞；要么因为投入巨资建立的网络应用不足，绩效不佳，既影响自身下一步发展，又成为失败的样板和反面教材，影响到周边。可以看到，许多已经建成的政务网络，技术先进得甚至远远超过了美国和日本等发达国家的政府网络，但其上运行的政务应用却少得可怜，这种情况着实令人汗颜。事实上，同时代技术的先进性更多地体现在为满足不同服务对象的特定需求上，而不是简单地体现在性能指标上。我国建立的一些电子政务网络，甚至使用电信干线传输上使用的密集波分复用（DWDM）设备组网，带宽超过2G，光交换甚至用到桌面系统。然而完备的视频会议系统只需要不足1M的带宽，ADSL所支持的“宽带”接入已经可以支持包括视频在内的大部分多媒体应用。可见，只有紧紧把握好政务应用规划，以满足政务应用需求为原则，我们才有可能高质量、高效率、低成本地建设好电子政务网络，加快国家电子政务进程。

不能不说，正是那些缺乏明确的政务应用规划，以技术驱动，动辄需要数亿元、十数亿元巨额投资，脱离实际需求的网络规划方案，延误了电子政务网络的建设进程。

四、做好网络建设的顶层设计

建立跨党委、人大、政府、政协、高法、高检等大系统的互联互通、信息共享网络是我国电子政务建设的明确目标。实践表明，开展这项建设必须首先做出顶层设计。对于电子政务网络规划，重要的不是网络的结构和所采用的网络技术与设备性能，而是技术与管理上的标准与规范，如接入的标准与运行管理制度等。在技术标准上，采用国际互联网标准是唯一的选择。国际互联网标准不要求统一的网络结构，也不限定组网设备。对各地方、各部门而言，网络技术与设备应以满足应用需求，具有普适性为基本原则。地域差异、经济发展状况、信息化发展阶段将导致建设、使用和管理上的差异。这些都要求必须将实用性、可行性、可靠性和可管理性放在首位，而不是将技术的先进性放在首位。所以，对电子政务网络，特别是跨大系统、跨部门的全国性的网络建设，在技术细节、产品性能上做出规划并不重要，不是顶层设计该做的工作。电子政务网络顶层设计的首要任务是什么？实践告诉我们是IP规划。这是必须由负责组网的政府机构协调各方，共同制定的最重要的顶层规划，是国家电子政务最重要的顶层设计之一。IP规划的水准直接决定了共享网络日后的发展前景。IP规划是为了解决跨大系统、跨地方、跨部门的那些需要实现信息共享的设备在网络中的地址的设定规则。据此方可实现这些设备的互联互通和信息共享。如果国家电子政务网络的IP规划能够早些出台，遵照该规划接入网络——不论是局域网还是广域网，亦不论网络结构各异的各种设备，都将能够自动实现互联互通；反之，就是接入同一局域网，也难于实现互联互通。更为重要的是，IP规划的完成，意味着互联互通接入规范的完成，加上政务应用规划、安全保密规定与管理规范等，网络在理论上已经建立。只要各大系统都有设备，哪怕是很少量的设备，据此实现了互联互通，哪怕只有一项应用投入实际运行并被可靠地管理，即意味着该网络已经建成。至于网络的规模和带宽并不是网络是否建成的标志。网络规模的扩展和性能提升必须完全由应用来确定，这只是网络的发展问题。没有做出电子政务网络IP规划，则意味着这项建设没有迈出关键的第一步。

没有将注意力锁定在电子政务网络最重要的顶层设计，即IP规划上，是失去完成任务机会的另一个重要原因。

五、对网络建设管理模式的思辨

在电子政务网络建设中，建设和管理模式亦极为重要，它直接关乎投资规模、运行成本和管理水平，关系到绩效评估和网络建设的成败。通过对网络建设现状仔细进行分析，可以寻找出符合我国国情的科学合理的建设模式。

⒈电子政务网络的建设管理模式

纵观这些年的网络建设，可以看到大致如下的几种建设模式：

彻底自建式：这种建设模式，从挖沟埋光缆、自购网络设备到运行和管理等全部由政府承担。敷设了多少公里光缆，拥有几百兆、几千兆带宽，常常作为建设成就加以宣传。

租用光纤式：也可称为部分自建式，租用裸光纤是其主要特点。有两种形式，一种是只租用裸光纤，网络设备全部自购自管；另一种则同时租用部分网络设备。

外包式：由政府外包给电信运营商组网和管理，通过付租金偿付电信的组网投资，电信运营商进驻政府机关办公。这种方式的新发展是，政府机关内的局域网也纳入外包，由一家电信运营商负责，政府将包括电话在内的所有电信费用全部付给这家电信运营商。

租用带宽式：租用电信带宽，自购端接设备，自主网管，电信运营商提供基础网络服务。

第一种建设模式完全不可取，已经销声匿迹。

第二种模式由于租用裸光纤，为发挥其性能，购买或租用高性能、超高性能的网络设备就不可避免，导致了网络建设的高成本。数千万元、上亿元的网络建设屡见不鲜，应用成效不理想是这类网络的通病。但是，仔细分析就不难发现它还存在致命弱点，即缺少电信级的专业化管理和设备安全可靠运行的环境。从理论上讲，由非电信专业人员管理、按非电信标准建设的网络，不可能长期、稳定地履行电子政务网络的职能，在突发事件和应急管理中的风险更大。例如，租用光纤如何解决路由冗余问题？即使租用多条裸光纤，仍不能说达到了电信运营级的高可靠性标准。更不用说必将进一步加大行政成本。

第三种模式在网络管理上没有问题，但往往要求电信运营商建立光纤高速网，仍没有解决租用费用高昂、成本过大的问题。由于网管也由电信负责，存在信息安全管理，特别是存在着涉及国家秘密的信息安全管理是否符合政府管理制度的问题。

第四种模式根据应用需求租用网络带宽，自购网络设备与所租用的带宽相符，使投资趋向合理。自主网管能够保证信息安全管理符合政府管理制度要求。基础网络服务由电信运营商提供，确保了全网的专业化管理，满足高可靠性、可用性要求。但这种模式的缺点是，当应用需求增加时，部分网络设备需要升级，需要再投资和再培训，且各地的网管水平不平衡，不可能达到电信级专业化的管理水平。

最佳电子政务网络建、管模式初探

结合第三种和第四种模式，可以看到存在“电信整体外包，按需租用带宽，自主虚拟网管”的新型建设管理模式。电子政务是惠及全民的社会工程，国家电信基础设施必然是电子政务的基础设施。从这个意义上讲，电子政务网络已经就绪，新型建、管模式是：采用国际上IT服务管理标准（ISO20000），由电信运营商整体外包电子政务网络，向政府提供满足需要的、可靠的网络接入服务；政府只按所使用的网络带宽租用服务，对于网络接入设备，既可以采用单独租用，也可以纳入租用带宽方式一并按月付费；为了确保电子政务信息安全符合政府管理制度要求，政府建立虚拟网管，并与电信运营商协同共管。此模式的最大好处是，政府机构不再购买和管理网络设备，而是购买电信运营商提供的网络服务。这将大大降低电子政务网络建、管的行政成本，网络运行成本亦完全与政务应用联系在一起，符合建设节约型政府和高效、低成本电子政务的要求；网络运行管理完全符合电信级的专业化管理标准，与电子政务的需求相符；网络管理符合政府信息管理制度的要求，能够确保信息安全；政府将主要精力集中于服务体系、应用系统及信息资源建设，可大大加速电子政务进程。

可喜的是，在国家信息化领导小组和国务院信息化工作办公室的领导下，我国电子政务网络建设勇于创新，正在不断取得新的进展。

六、树立以管理创新和降低行政成本为核心理念的绩效观

温家宝总理在2007年政府工作报告的第六部分：“加强政府自身改革和建设”中指出，要加快电子政务为政府转变职能和改进政府管理服务；同时也指出，行政机关存在铺张浪费，要努力降低行政成本等问题。在电子政务建设中是否存在类似问题值得探讨。

出于观念上、经验上和管理体制及投资体制等方面的原因，强调技术先进性，要达到“多少多少年不落后”等认识，造成了不少投资巨大、应用不多、绩效很差的“豪华型”电子政务项目。按照信息领域人所共知的“摩尔定律”，时至今日，电子政务的投资门槛儿应当更低，更有利于电子政务的普及和发展。但数百万、数千万、甚至数十亿元的电子政务项目仍屡见不鲜，反而影响、甚至阻碍了电子政务的健康发展。不少这类项目方案源于企业，甚至受到一些专家追捧，广为流传，大大增加了政府的财政负担。例如，以信息安全和可靠性为由，几乎所有的电子政务应用都被设计成“零故障”系统；几乎所有的设备都采用“双机热备”，成了超“零故障”系统。但是，对于绝大多数政府机构，既有双休日，又有设备维护时间，何需“零故障”配置？当前，企业级设备的可靠性已经达到惊人程度。如国产华为全系列交换机产品的MTBF（平均无故障时间）普遍超过十年，单机+备件，最多增购一台备份机已可完全满足政府机构的要求。这种不计行政成本的建设大大降低了电子政务的绩效。

转变观念很有必要。什么是电子政务绩效？简言之就是效能与行政成本之比。电子政务的效能主要体现在政务应用的成效、信息资源规模和利用率、人民群众的满意度、节约和降低的行政成本等，可量化为绩效的分子；电子政务建设与管理中的人、财、物的投入，即电子政务建设和管理所付出的行政成本，可量化为分母，分母越大则绩效越差。什么是先进的电子政务？只有绩效好的电子政务才是先进的电子政务。“技术先进”的电子政务并不意味着是先进的电子政务。因为，为达到“技术先进”，往往需要增加行政成本，这就降低了绩效。绩效好的电子政务往往采用“适当的”技术并通过集成创新实现高效率、低成本的电子政务。电子政务的重要作用之一就是要降低行政成本，必须以降低行政成本作为电子政务建设的重要驱动力。

因此，在电子政务网络建设中，应注意以下几点：

⑴对绝大多数政府机构而言，网络不宜作为游离于政务应用之外的独立建设项目。必须切实做好政务应用规划。政务应用建设不但不能滞后于网络建设，而且必须超前，因为应用系统的开发周期比网络建设周期要长得多。这是提高网络建设绩效的重要一环。

⑵在网络的折旧期内，没有应用的网络就是失败的网络；应用不足的网络就是浪费的网络，超过应用需求的网络投入只能完全体现为绩效的分母；只有满足应用要求，同时花钱最少的网络才是最先进的、高绩效的网络。因此，应当以网络能够支撑服务、应用和信息资源开发利用等《国家电子政务总体框架》中的重要部分为建设和管理的约束尺度，尽量减少在网络上的不必要投入。

⑶只有通过政府管理创新，才能带来结构性的提高行政效率和降低行政成本。树立以管理创新和降低行政成本为核心理念的绩效观是“十一五”期间电子政务建设的迫切需要。深入探索符合电子政务“以人为本、惠及全民”这一宏大社会工程所要求的高绩效的电子政务网络建设、管理模式，在实践中更好地支撑我国电子政务实现“提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众”的伟大目标。