中国电子政务运维与外包的现状、问题及对策建议

发布时间：2010年11月02日点击数： 作者：孙强，孟秀转，王岚生 来源：北京大学数字中国研究院信息化创新与治理研究中心

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摘要:

中国电子政务运维与外包的现状、问题, 及对策建议

北京大学数字中国研究院孙强孟秀转王岚生
在党中央、国务院的正确领导下，我国主要地区电子政务建设正在从覆盖政府业务阶段向与政府业务融合、全面支撑服务型政府建设阶段过渡。到目前为止，主要地区政府部门的核心业务系统均已进入应用维护阶段，城市管理和公共服务对信息化的依存度大幅增加，公众对政府信息服务的需求日趋迫切。我国已经承办和即将承办的奥运会、亚运会和世博会等一系列国际性会议活动，对城市管理和公共服务提出了更高要求，电子政务应用运维管理工作遇到前所未有的新情况和新挑战，沿用建设方式的管理思路与目前发展阶段不相适应，粗放型的运维及外包管理与政府业务风险防范的要求不相适应。为此，受相关政府部门委托，北京大学数字中国研究院联合ITGov中国IT治理研究中心等机构，选取有代表性的若干样本城市，对电子政务运维管理和外包情况进行了深入的调研，在现状总结和问题分析的基础上，提出有针对性的对策建议。（以下为报告摘要）

电子政务运维与外包现状及存在问题分析

一、运维现状

(一)我国电子政务发展正处在由建设向运维转型的时期。

我国主要地区已经基本完成电子政务内外网建设、政府门户网站建设和主要应用系统的开发。从资金投入来看，也已进入建设转运维阶段。以某副省级城市为例，2001年到2010年，建设资金与运行维护资金都呈上升趋势，但从2007年开始，运行维护资金呈现加速上扬态势（见图1、图2），但是与此同时，运行维护资金相对于建设资金的比重却呈现下降的趋势，说明建设资金与运维资金比例失调，这迫切要求电子政务的运维规划和管理必须更科学，从而提升运维绩效。

图 1 建设资金与运维资金时间序列图

图 2 运维资金相对建设资金的比重时间序列图

（二）电子政务运维以系统、网络运维管理为主。

电子政务的运维管理主要分为三个阶段：一是硬件为主的设备维护管理阶段，二是系统和技术管理为主的系统、网络运维管理阶段，三是满足服务型政府需要为主的服务管理阶段，前两阶段是面向信息技术与设备的，第三阶段是以电子政务推动政府公共服务与社会管理水平为主。

ITGov对三个城市信息化运维费用的研究表明，约有80%的运维资金用于系统和网络运维，约有20%的运维资金用于各单位终端运维，极少数部门的信息系统开始进入业务整合和应用创新的更高阶段。

（三）运维保障情况。
据不完全统计，样本城市政府部门信息化工作人员既要负责项目建设管理，又要负责系统运维管理。多数部门处于初级的运维管理状态，在运维管理模式、管理规范、管理流程和技术支撑方面，还没有构建一个综合的运维管理体系。对网络、设备、系统、用户等的管理和服务是分散的、不关联的，没有实现数据、信息和知识库的共享，没有实现规范化和流程化，因此，管理和服务是粗粒度、低效率的，这种管理模式将越来越难以适应政务信息化的发展要求。尽管有些部门领导认为运维比建设更重要，但内部运维力量不足。相当部分人员对运维标准与规范未听说或者了解不多，仅有少数部门（如工商、地税）制定了电子政务运维相关制度规范。

目前为样本城市提供运维服务的企业有上百家，绝大多数企业仅提供设备运维、系统和网络运维，几乎所有运维服务企业都没有运维服务国际资质（ISO20000证书）。

二、外包现状
电子政务外包是将政府电子政务规划、建设、运维等过程中的某一个或几个环节交给专业第三方机构完成。因此电子政务外包按内容分为规划咨询外包、建设外包和运维外包。我国电子政务建设外包市场相对成熟，电子政务建设项目基本实现全部外包（个别特殊情况的政府部门除外），运维外包正在探索中，管理咨询外包处在起步阶段。

（一）建设外包相对成熟。
按照市场生命周期理论，一个市场的发展往往要经历市场孕育期、市场形成期、市场发展期和市场成熟期几个阶段。一个相对完整的市场应该包括甲方（建设单位）、乙方（承建单位）、第三方（咨询、监理或审计方）以及外部政策环境。

样本城市全部实现了信息化工程项目从规划、咨询到立项、招标投标、监理、验收和绩效评估的全过程协同管理，并制订了一系列工程项目建设管理制度。信息工程建设外包实行供应商准入制度，建立淘汰机制。有效地保障了电子政务建设管理工作的有序开展。
与此同时，电子政务运维及外包管理规章制度体系的健全状况与规划和建设阶段形成鲜明反差。因此，加强电子政务运维外包管理办法、制度和规范研究，是当前迫切需要解决的难题。

（二）运维外包处在探索阶段。

根据对样本城市调查统计，平均有65%的政府部门的电子政务系统运维模式采用外包，但是只有不到10%的政府部门建立了运维管理体系，更缺乏统一的运维知识体系。
目前，电子政务运维外包模式一般有以下两种：

一是“谁建设，谁维护”，即由原建设商负责运维，此模式最为普遍；二是建设、运维分开外包，由专业化的运维企业负责运维或自行运维。但运维费基本上在财政方面无支出科目，主要由日常公用经费、项目建设费或其它专项资金中支出，即信息系统建设经费和运维费列支边界不清。
承担运维工作的企业多数是由建设企业转为运维服务企业，专业承担运维服务的企业很少，负责为政府提供终端运维服务、系统网络服务、应用服务和安全服务。48%的部门认为企业的服务水平不能满足委办局需要，甚至“部分企业员工的技术水平还不如一般公务员

三、运维和外包存在的问题分析

（一）运维外包认识不到位，导致“该干的没干好，不该干的也没干好电子政务建设外包已经被广泛认可，外包充分发挥社会力量和专业优势，加快了电子政务的建设发展速度与建设效果。但是对运维是否外包，包什么、如何包认识不到位。
部分政府部门担心外包后管理和费用失控，业务数据失密，形成对外包企业的依赖，外包导致本部门或者个人饭碗不保，信息化部门空壳化和边缘化等，对外包态度不积极甚至抵制。

部门自行运维导致内部技术人员“到处救火”，自身素质难以提高，无法解决日益复杂、专业性越来越强的运维问题，同时，本应由信息化部门完成的信息资源管理、运维监管、安全保密督查、信息化统筹规划、政府职能信息化支撑则无暇顾及。
伴随大量的涉及国计民生的业务系统投入运行，对网络和系统的安全可靠性要求越来越高，运维的工作量越来越大，政府部门迫切需要专注于核心业务的信息化支撑，外包是必然的趋势。但所有外包都是有风险的，关键在于提高部门运维外包管理能力和风险控制能力，就可以充分发挥社会力量，做好运维工作，让政府解放自己，做好政府该做的事。
（二）产品和服务供求关系不平衡。

我国电子政务硬件和网络建设投入正逐步减少，建设需求主要集中在应用系统开发和服务上，电子政务系统开发要求日益专业化。目前，在参与应用系统建设的企业中，由系统集成企业转型的占大多数，大多数企业只承担某一家政府部门的某一个系统开发，业务系统开发标准化、模块化、可复用程度低，软件方案设计上存在重大缺陷，软件可用性大打折扣。同时，企业自身技术实力和内部管理存在问题，对政府需求理解不够准确，能提供电子政务特色的软件产品少。总之，硬件和网络建设、技术含量不高的应用系统开发和服务供给大于需求，针对政府行业特性的特色服务则不能满足需求。

在电子政务运维外包领域也存在供求结构不平衡现象。运维外包市场：提供低端设备运维管理、系统与网络运维的企业多，提供高端应用服务和规划、管理咨询、安全管理服务的企业少。

（三）电子政务带动信息产业和自主创新发展的潜力还没有完全发挥。
在当前的经济环境下，电子政务建设为经济增长和增加就业提供了一定的空间。特别是运行维护的外包可以为社会提供较多的就业岗位，根据广东省一家较大规模运维外包企业的测算，政府每提供6万元的运维外包服务项目，就可增加1个就业岗位，因此，1亿元的运行维护外包将可解决超过1500人的就业。另外，政府通过服务外包的引导，企业为降低成本，也会将相关服务外包出去，为我国现代信息服务业的发展提供了较大的发展空间，进而拉动经济增长和增加多层次就业机会（外包产业可提供高、中、低层次的就业机会，是增加高校毕业生就业机会的重要途径）。

（四）外包企业服务能力不足。
据相关机构对信息化运维企业的分析，发现目前我国外包企业服务能力普遍存在对政府业务不熟悉、管理能力差、自主创新能力弱等问题。

1、外包企业对政府业务不熟悉，服务产品同质低端化，缺乏针对电子政务的针对性服务。如绝大多数运维企业提供终端设备以及系统网络运维服务，而高端的政务应用服务与安全服务却少有企业有能力提供。

2、外包企业管理能力需要继续加强。外包企业在人员管理、质量管理、知识管理等各方面距真正的规范化管理还有明显的差距。其中运维外包企业相对更弱，很少有运维外包企业通过了国际IT服务管理体系（ISO20000）认证。管理能力问题引发一系列服务能力问题。如很多企业人员变动频繁，导致服务质量不稳定，并加大安全风险。

3、企业自主创新能力有待增强。在新技术、新服务研发投入不足，自主创新能力普遍不强，多数企业只能跟风模仿，提供利润较低的产业链下游服务。如此恶性循环既影响服务外包产业的健康发展，也影响电子政务建设效益与服务效果。

（四）政府部门外包管理和风险控制能力有待提高。
政府部门对电子政务外包管理和风险控制，通常从十个方面着手：合同保护，外包操作规范性的审查，重大事件处理机制，数据安全，人员管理，访问控制，违规报告和跟踪，绩效管理以及外包的范围。
根据统计，样本城市各政府部门在外包项目各阶段均不同程度存在问题。具体如下：

1、建设阶段。突出特点是盲目追求建设的速度，以提前上线为业绩，片面追求在功能上满足业务的需要，忽视可用性互操作性、逻辑性等非功能需求，忽视控制和安全的需要，部分单位需求不明确，条件不成熟的情况下，盲目立项，合同要素缺乏、合同定价不科学，招投标不规范不透明，需求随意变更，缺少对外包商工作的监督检查和绩效考核等。部分单位为了节省开支，对开发商知识产权侵权行为听之任之。企业为了获得较多的利润，在软件的开发、许可权购买以及升级中，有时会采用盗版软件或无偿地占用已申请了专利保护的技术。使系统在升级、维护、售后服务等方面存在隐患，可能导致系统的功能下降，并有被卷入诉讼或面临系统瘫痪的危险。

2、建设转运维阶段。缺乏建设转运维的可回溯性控制工具，信息系统、信息资产与核心业务要素间的关系缺乏规范明确，验收阶段运维方案和维保方案不够完善，工程建设项目档案管理不健全，不重视验收前的使用培训，建设转运维界限模糊等。

3、运维阶段。建设阶段仅关注满足业务功能需要，对风险管理和安全控制考虑不够，部门普遍对运维准备不足等，造成电子政务风险逐步转移集中至运维阶段。如缺乏标准化、规范化、主动式的治理型运维外包管理体系；运维人员和用户权限管理存在极大风险，开发人员或用户越权进入生产环境进行操作；缺失外包商准入资质和退出机制，特别是没有统一的对运维人员的资质要求；受利润少、开发商人员流动等因素影响，开发商无能力或不予支持系统后期的运行维护；“条块分割”式的建设导致政府部门不得不面对多家外包商，但其管理协调较难；缺少严格规范的外包合同，来明确双方权责，且没有相应的安全保障和重大事故处置机制，出现事故后的技术和管理责任判定没有规范的机制，临时被动应付；缺少运维服务监控与绩效评价机制，不能及时发现问题，并采取措施。

（五）相关政策规范亟待完善。
政府部门作为国家行政管理部门，引导产业发展，规范市场行为是其主要职责之一。目前，政府尚缺少细化的运维外包服务产业发展政策，政府支持力度不够，缺乏运维外包企业市场准入资质管理、服务监管与评价机制、服务管理标准规范，难以保证服务质量。

ITGov认为，这些问题若得到有效解决，将实现企业和政府双赢，不仅降低电子政务运维外包风险，发挥电子政务建设效果，亦将带动和引导现代信息服务业的发展；否则，将制约外包市场发展，电子政务也将面临巨大风险。

对加强电子政务运维外包管理工作的建议

一、电子政务运维管理工作至关重要

电子政务运维管理工作至关重要，这种重要性表现在运维管理阶段既是实现电子政务效益的关键阶段也是业务整合”真正的开始。
电子政务生命周期包括三个阶段，即规划管理阶段、建设管理阶段和运维管理阶段。国内外相关研究表明，电子政务生命周期符合“二八”现象，即规划和建设阶段占了约20%的时间，运维阶段占了约80％的时间，同时约80％的效益是在运维阶段交付的。因此，运维管理阶段是电子政务投资发挥效益的关键阶段，同时，也是“业务整合”真正的开始。原因在于，只有在运维阶段，应用系统所提供的服务才能更真实地反映业务用户的需求和期望。可见，运维的好坏直接关系到应用效益的发挥，只有通过提供安全、稳定、高效的电子政务运维外包服务，才能更好地整合业务，才能提升政府的行政效能和公共服务水平。

二、对加强电子政务运维外包管理工作的建议

当前，以服务外包为主要特征的新一轮国际产业结构调整方兴未艾，而我国发达地区主要城市已经具有较好地发展软件与服务外包产业的基础和优势，如政府的高度重视和支持，良好的产业政策环境，丰富的高素质、较低成本的人力资源，较为完善的基础设施等都为软件与运维服务外包产业的发展创造了有利条件。

（一）科学发展运维服务外包产业，转变政府信息化部门职能。
科学发展运维服务外包产业，提升运维管理的专业化、社会化服务水平, 建立政府和企业之间新型信息化合作伙伴关系。建议信息化部门要加快部门转型，由传统的网络维护、需求分析、项目建设与推广管理转向信息化统筹规划、信息资源管理、项目整体管理、核心业务运行风险监管、安全保密督查、政府决策支撑、业务流程优化、政府管理创新支撑和绩效评估领域转型，提升全局性大系统建设和政务信息化支撑等领域的管理能力，强化信息化管理的政务职能，全面提升城市管理和公共服务的水平。

（二）研究制定服务外包产业扶持政策，重点扶持一批服务外包企业。
建议在对政府部门和运维服务外包企业开展调研的基础上，研究制定运维服务外包产业扶持政策，重点扶持一批运维服务外包企业，并建立软件与信息服务外包公共支撑平台，创立电子政务运维外包公共品牌。有效地整合和配置各主要软件与外包企业的公共技术服务资源，提供涵盖共性技术支撑、集约化运维服务、知识产权保护、人才培训服务、公共品牌建设与市场推广等在内的各项公共服务，形成支撑产业发展的公共服务体系，从而促进产业资源共享与高效利用，推动服务外包产业发展迈上新的台阶。
建议财政、发改、信息、税收、知识产权等相关部门联合制定运维和服务外包产业扶持政策。引导并扶持成立地区性“电子政务运维外包产业联盟”，通过政府有关部门定期或不定期向企业提供重要的政府采购信息，对企业进行政府业务架构和行政管理知识培训，建立运维服务企业准入资质和退出机制，设立统一的运维人员上岗资质要求，鼓励优先为政府提供服务，发挥电子政务带动信息产业自主创新发展的潜力，带动整个产业链的发展，促进现代服务业的发展。

（三）研究制定电子政务运维管理规范、运维管理知识体系以及服务外包监督管理机制。
做出外包决策不仅仅是为了获得市场化专业服务，更是一个战略性决策。外包的基本原则是，当所提供的服务转移时，问责制仍然必须掌握在甲方的职权范围内。甲方必须确保风险得到管理，外包企业才有能力持续交付价值。因此，运维管理规范的制定及执行的所有权必须掌握在甲方的职权范围内。
因此，建议开展电子政务运维管理规范、运维费预算标准、外包管理办法和运维费管理办法的研究制定工作，加快出台服务外包标准，制定运维和外包监督评价机制，严格划分外包管理责任，建立运维重大事故问责制和重大问题质询制，核心政务系统的风险管理机制等。
根据电子政务运维管理规范，要求各部门梳理运维工作涉及的信息系统、软硬件资产等对象，做好与财政固定资产管理工作的衔接，为运维费用的编制、申请和审核提供支持；开展电子政务运维管理风险大检查；适时开展电子政务运维规划和运维管理工具软件的试点工作，为政府部门开展电子政务运维与外包管理积累经验；规范运维管理软件的选型、采购和测试工作，扶持运维外包企业和运维管理软件开发企业的成长与发展，推动我国电子政务发展再上新台阶。