电子政务如何贯彻落实科学发展观？

发布时间：2011年06月15日点击数： 作者：信息化建设 来源：信息化建设

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摘要:
ITGov中国IT治理研究中心孙强主任在给新疆财政所做信息化治理与电子政务科学发展观培训时也曾指出：以“技术主导信息化”的传统思维范式无法推动中国信息化的可持续发展，需要采用新的思维范式，即“要树立信息化的科学发展观，就必须坚持从改革发展的规划和业务需求出发，以规划和需求决定业务管理模式，业务管理模式决定信息化管理策略，信息化管理策略决定信息化的管理体系，管理体系最终决定技术体系”。

电子政务如何贯彻落实科学发展观？

中共中央十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”和“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，我国电子政务已经成为加快政府职能转变，深化政府机构改革的重要手段。20世纪80年代以来，中国政府投入了近万亿元资金进行电子政务建设，特别是“两网、一站、四库、十二金”等大型项目的阶段性建设，我国电子政务已取得初步成效，社会管理和公共服务对信息化的依存度大幅增加，公众对政府的信息服务需求日趋迫切。但电子政务建设中也呈现“重复建设”、“信息孤岛”、“风险突出”、“绩效不明显”和“无人最终负责”等不符合科学发展观的现象。当前，全国正开展深入学习实践科学发展观活动，电子政务需要贯彻落实科学发展观，推进电子政务全面、协调、可持续发展。

提高思想认识，统一科学发展的思想观念

胡锦涛总书记曾指出“经验表明，一个国家坚持什么样的发展观，对这个国家的发展会产生重大影响，不同的发展观往往会导致不同的发展结果”。电子政务树立和落实科学发展观，不仅仅是电子政务发展和建设问题，更重要的还是认识问题。电子政务贯彻落实科学发展观，关键在于思想观念的转变。所谓思想观念的转变，就是要真正用科学发展观武装头脑，确实使电子政务各项工作主动按科学发展观的各项要求开展。科学的发展观能够推动电子政务的健康发展;与之相背离的发展理念方法最终会导致电子政务发展的停滞、中断甚至倒退。

发改委高技术产业司顾大伟副司长在“2008中国电子政务论坛”上就指出我国电子政务存在以下三方面值得高度重视和亟待解决的问题。

首先是重建设、轻应用的问题。在电子政务工程建设中，普遍偏重硬件资源的投入，软件投入在整体投入中的比例普遍低于30%，硬件投入中，片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用的需要。一些网络资源的当前利用率不足5%，个别项目的存储资源可支撑10年的业务增长需求。电子政务应用方面，主要侧重于内部事务处理和自我服务，支撑政府决策和面向公众服务的信息化能力亟待提高。已建电子政务工程中，面向公众服务的业务应用功能不到3%;面向决策支持的业务应用功能不到8%。电子政务提高政府行政能力和普惠公众的效能尚未充分显现出来。

其次是信息共享和业务协同能力不强的问题。各部门丰富的专业信息资源还没有形成共享机制。跨部门业务协同亟待从国家层面予以梳理和完善，支撑业务协同的技术条件尚需在各部门的工程中予以落实。电子政务系统对已建公共资源的使用还不充分。中央部委90多个专网的业务，目前仅有3个部门的6项应用迁移到电子政务外网平台，规范和指导电子政务建设的国家标准，还没有得到广泛采用，很大程度上影响了电子政务的互连互通和整体发展。

第三是电子政务带动自主产业发展的问题。电子政务工程采购的软硬件产品中，自主品牌产品的装备严重不足，采购金额还不到采购总额的四成。国产软硬件产品主要集中在中低端，高附加值的高端产品基本为国外产品。国产软硬件产品中，合资、外资产品占绝大部分，自主品牌所占比例仍然很低。核心的软硬件产品基本为国外垄断，我国自主生产的数据库、操作系统、高端服务器和存储设备，几乎没有得到应用。国家电子政务工程建设对自主

出现这些问题的原因固然很多，但根本在于我们的发展理念方法不科学，集中表现为“重电子、轻政务，重建设、轻应用，重技术、轻管理，重纵向、轻横向，重国外先进技术、轻国内自主品牌”这样一些片面的思想理念。解决这“五重五轻”问题，必须在解放思想中更新观念，推进科学发展。

工业和信息化部杨学山副部长在财政部信息化贯彻落实科学发展观专题辅导报告上强调，按照信息化发展规律，电子政务一般都要经历起步、发展、成熟和完善四个阶段。目前电子政务还存在认识不到位、观念与能力不适应、动力不足与阻力不少、管理体制机制制度不健全、发展不均衡与前后不衔接、人才队伍跟不上等问题。电子政务建设最大问题是管理问题，而不是技术问题，目前信息技术已经成熟，完全能满足电子政务建设需要，但用信息技术设计开发的信息系统又不可能十全十美、完美无缺，任何软件都是有缺陷的，而且是长期的，通过应用发现缺陷，不断调整优化，是信息化建设的内在规律，不能把技术问题放大，不能因强调信息系统的缺陷而停止建设或拒绝使用。

ITGov中国IT治理研究中心孙强主任在给新疆财政所做信息化治理与电子政务科学发展观培训时也曾指出，以“技术主导信息化”的传统思维范式无法推动中国信息化的可持续发展，需要采用新的思维范式，即“要树立信息化的科学发展观，就必须坚持从改革发展的规划和业务需求出发，以规划和需求决定业务管理模式，业务管理模式决定信息化管理策略，信息化管理策略决定信息化的管理体系，管理体系最终决定技术体系”。孙强主任认为这就是在电子政务领域践行科学发展观，很多项目之所以不可持续，就是因为“技术决定论”，背离了科学发展观。孙强进一步分析指出，“当前我国信息化建设中最大的问题，不是技术问题，也不是资金问题，而是缺乏科学的管理体制和管理机制;我国信息化领导者最大的问题不是缺少经验和能力，而是缺乏卓越的管理理念和管理方法。IT应用层次的差异不是取决于信息技术的先进性，而是由IT管理水平的高与低造成的，IT管理在相当长的一段时期内成为我国信息化建设的瓶颈。因此，我国信息化建设迫切需要解决的不是技术问题，而是完善信息化治理机制与信息化管理理念。信息化要向管理要效益。”

深入总结电子政务的成功经验，夯实科学发展观的实践基础

中央指出，深入学习实践科学发展观，只有把学习成果运用于实践，在解决实际问题的过程中加深理解，才能真正把握科学发展观的真谛;既解决突出问题，又创新体制机制，为从根本上、长远上促进和保障科学发展提供制度保证。电子政务深入贯彻落实科学发展观同样也需总结过去的成功经验，通过总结夯实科学发展观的实践基础，通过学习上升到一个新的

但过去很多电子政务的总结往往停留在技术层面，如买了多少设备、建了多少系统、铺了多少光纤、解决了多少“最后一公里”等。ITGov中国IT治理研究中心孙强主任对此就曾指出“我们对电子政务发展规律探索、总结总是停留在技术层面，这样的总结，总是把技术放在80%以上，我们的领导是看不懂的。尽管局部领域有一些很好的经验，但没有总结好。没有总结好，就不能改变领导的决定”。

电子政务过去20年的经验需要我们深入总结，通过现象，总结电子政务发展的客观规律，从技术总结上升到电子政务推动政府管理创新和构建服务型政府等管理创新和制度创新上来，总结到领导看得懂、能关心和需关注的重点上来，并在总结中发现典型案例，推广典型经验。以各政府单位目前普遍关注的电子政务绩效评估和电子政务运维管理为例，以下单位在ITGov中国IT治理研究中心的指导下，遵循科学发展观，取得显著成效，其做法值得推广值得借鉴。

财政部在信息化建设过程中非常重视管理工作，在“金财工程”规划和立项报告中就明确提出了IT运维管理体系的建立，这也是“十二金工程”中唯一一个在建设之初便系统考虑运维管理的工程，非常重视从管理体系入手规范运维管理，运维管理体系从IT运维的中长期目标入手，包括运维模式、运维制度规范体系(含制度、流程、绩效、资金预算等)、技术支撑体系等内容，构建了“目标-管理模式-制度规范-技术支撑”闭环一体的管理体系。此外，在体系建立过程中，财政部信息网络中心创新性地采用咨询、实施和产品三者独立，降低了项目的风险。外部专家作为独立第三方，负责梳理IT运维管理体系建设需求，从管理、流程、制度、组织与人员、技术选型等方面规划IT运维管理体系。在实施阶段，实施厂商在规划的基础上，具体结合产品实施IT运维管理体系。外部专家顾问全程参与后期运维管理体系实施的全过程，为集成实施提供管理服务和考核服务，设定实施里程碑和基线。定期对项目计划和阶段目标进行核查，保证项目的顺利如期完成，降低实施风险。咨询、实施和产品三者独立，有助于降低IT运维管理体系建设项目的风险，最大效益地发挥IT运维管理体系的作用，开创适合财政业务需求的创新型IT运维管理之路。

商务部中国国际电子商务中心以高标准、严要求、以IT管理国际标准(ISO20000)为指导，开创了事业单位企业化管理的IT管理创新模式。通过IT运维管理体系的建设，商务部中国国际电子商务中心在IT运行维护方面都取得了显著的成效，实现了集中统一的运维管理模式，建立了人员共享(A、B角)、资源互备(主中心、同城、异地三地互为容灾备份的中心)、管理复用(符合ISO20000国际标准且持续优化)的IT运维管理体系。

某市信息办2007年出台的《电子政务(甲方)运维管理规范》是政府根据自身特色出台的第一个真正意义上的运维管理规范。该规范以各委办局作为甲方运维管理单位的角度，规范了运维组织与职责、运维外包管理、运维执行各阶段委办局单位作为甲方单位应关注的关键控制点和全市通用的管理表单和模板。

某市信息办在电子政务建设中，积极探索管理机制的创新，在全市开展了电子政务绩效评估工作。评估聚焦电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效上。通过评估，引导并激励全市电子政务工作围绕推动政府行政体制改革、管理创新与业务流程优化开展，为“强化效能建设、深化效能监督”提供创新的管理手段，为电子政务可持续发展提供制度保障。在评估过程中实现了评估组织创新，建立了多部门协同的绩效评估工作机构，即成立以市信息办、市编办、市发改委、市财政局、市直机关工委和市监察局六家单位组成的协调工作组，作为电子政务绩效评估的主体。评估主体的组织创新还体现在采取内外部评估主体相结合的方式，即政府部门与第三方专业评估机构相结合，并邀请市人大代表、政协委员代表和专家参与实地抽查，确保评估结果的科学性、中立性和公正性。该市的做法率先在全国建立了电子政务建设从立项审核、项目咨询、招投标、监理、验收、绩效评估等具有该市特色的“一条龙”管理模式。电子政务绩效评估作为该管理模式中闭环管理的重要环节，充分发挥绩效评估的导向、激励和约束作用，建立健全了电子政务可持续发展发展的动力机制，为该市信息化奠定了良好的制度环境。

北京市高级人民法院在信息化建设过程中，积极稳步推进信息化部门转型，引导信息化部门在内部机构设置、职能分配、资源配置、人才培养等方面，注重和强化信息化统筹规划、业务决策支撑、业务流程再造、安全保密督查、业务管理创新支撑等领域的管理能力，强化信息化管理的核心职能，建立了从“规划-预算-执行-绩效评估”的全流程闭环管理。市场化程度较高的开发、运维等具体工作采用外包的方式，实现了集约化和精细化管理。经过三年来的实际运行，有效地保障了法院审判业务和各项工作的顺利进行，在公正与效率方面，取得了良好的社会效益，在提高工作质量和效率的同时，取得了良好的经济效益。

推动电子政务管理体制变革，保障科学发展观的落实

电子政务贯彻落实科学发展观，在思想观念转变和总结成功经验之外，电子政务体制机制的转变也至关重要。只有同时解决思想观念的转变和体制机制的保障，电子政务深入贯彻落实科学发展观才有真正的保证和动力。体制机制转变主要体现在以下几个方面：

第一， 准确定位，明确电子政务建设目标。

发展电子政务，明确电子政务工作的定位和目标至关重要。据学者研究认为，行政环境对电子政务的发展阶段水平具有决定性影响。我国目前所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境，在推进电子政务时，不考虑行政环境中的农业社会遗留问题，行政策略选择就会脱离国情;不考虑信息社会挑战问题，行政策略选择就会丧失机遇;更重要的是，不考虑工业社会的现实问题，行政策略选择就会失去重心。中共中央十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”和“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”为电子政务明确了定位和发展的方向。

第二，创新体制，设置权责相当的信息化管理部门。

国内有学者研究认为现有的电子政务管理体制主要有四类：一是成立领导小组及办公室(临时机构)，如信息化领导小组及信息办;二是成立专职机构，如信息委、省市信息中心;三是落实到一个政府部门机构来负责，如科技局、信息产业厅(局)、计委;四是由各级办公厅(室)处室管理。现有的管理体制存在“名称编制混乱”、“权利责任失衡”、“多头领导严重”、“隶属关系无序”等问题。

针对这些问题，需要创新管理体制，设置权责相当的信息化管理部门。考虑到电子政务工作是跨大系统(横跨党委、人大、政府、政协、法院、检察院)的工作，在全国范围内要建立电子政务的“司令部”，做出顶层规划与总体方案，并对电子政务工作做出具体指导。只有这样，才能有效地整合各种资源、协调各部门，形成合力推进电子政务建设。此外，为了保障信息化管理部门的职责和权利的统一，必须赋予该部门针对同级政府部门信息化项目的决策权和信息化项目财政资金审批权和信息化专项资金管理权，这样才能尽可能地保障同一地区内电子政务按照统一规划、统一部署进行，防止重复建设。

第三，制定规范，实现电子政务“规划-预算-执行-评估”全流程的闭环管理。

过去二十年，国家电子政务资金投入多达数千亿，由于建设资金由发改委负责拨付，升级改造、运维资金由财政支付，电子政务存在重复建设、资金重复投入和浪费等现象，而投入建设的电子政务项目大多局限于政府部门机构内部的业务，忽略了电子政务的互连互通和资源共享。

针对这些问题，迫切需要制定规范，实现电子政务“规划-预算-执行-绩效评估”全流程的闭环管理。在规划阶段就要考虑业务需求、明确项目目标、考虑互联互通和资源复用;在绩效评估阶段对目标的实现和资金使用情况进行评估，评估的结果又反过来影响未来的预算。评估过程要避免只做项目建设后的验收评估，更重要的是要做建设项目投入运行后实际效果的绩效评估。考虑到全流程闭环管理的专业性，可鼓励社会化的专业咨询服务和研究机构智力支持，为国家电子政务全流程闭环管理，提供科学的依据。

针对电子政务运维费预算标准这一国内外难题， ITGov中国IT治理研究中心经过近三年的研究与实践，日前发布了《政府部门电子政务运维费预算管理标准体系》、《政府部门电子政务外包管理规范》研究成果，电子政务项目运行维护资金的测算依据、定额标准、使用程序和绩效评估体系以及电子政务外包管理规范，确保运行维护资金有效和规范使用，确保外包的规范科学管理，确保交付政务信息化工作的价值。

第四，强化绩效评估，建立电子政务健康发展的动力机制。

从公共管理的视角来看，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。电子政务有了“司令部”，具体电子政务工作的开展同时还必须有“法律责任人”，赋有权力，承担责任，对电子政务成败负责。电子政务绩效评估是电子政务健康发展的动力机制，对电子政务具体工作的开展具有导向作用，要通过电子政务绩效评估工作的开展将电子政务与政府管理创新，与政府的行政管理体制改革和对外提供的公共服务相结合，这样才能真正实现温家宝总理所提出的“电子政务从根本上讲就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众”重要指示精神。

目前我国电子政务绩效评估主要通过对政府门户网站打分来评价电子政务的优劣，无法全面反映政府公共服务和行政效能，不能满足公众意愿。需要基于面向公众服务，构建面向服务型政府的综合视角的绩效评估体系。日前，ITGov中国IT治理研究中心联合有关政府部门和学研机构共同推出的《服务型政府电子政务综合绩效评估体系》立足社会公共服务，以综合视角，聚焦电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效上。通过综合评估，实现电子政务的整个闭环管理，引导电子政务工作围绕推动政府行政体制改革、管理创新与业务流程优化。该体系的制定，将为各级政府解决电子政务体制机制问题的“抓手”提供参考。

此外，为了加强各部门对电子政务的重视程度，提高电子政务实施效果和推进电子政务建设的长效机制。在合适的时候，可将电子政务绩效评估纳入行政效能考核，并严格考核成果的运用，考核结果可运用到对所辖单位的综合目标考评，和主要行政领导政绩的重要组成部分和选拔任用的重要依据。

第五，提升素质，加强电子政务人才队伍建设，特别是领导干部信息化治理与IT领导力的培养。

除了建立电子政务健康发展的体制机制外，加强电子政务人才队伍建设非常重要，特别是领导干部信息化治理与IT领导力的培养。通过培训让电子政务人才队伍，特别是领导干部，树立电子政务科学发展观，并在工作中自觉应用电子政务建设的先进理念和先进方法。同时可鼓励社会化的专业研究机构为国家电子政务出谋划策。