电子政务运行机制的最佳实践

发布时间：2011年09月16日点击数： 作者：王岚生 来源：ITGov中国IT治理研究中心

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摘要:
—记北京市高级人民法院电子政务运维服务外包实践

信息技术的广泛应用正在引发社会的深刻变革，电子政务不断发展为各种服务创新提供了有利保证。电子政务已成为推动社会经济创新发展，迈向信息社会的发动机。电子政务运维服务外包实践为发动机提供了燃料来源，其中体系框架成为了发动机的润滑剂。

十一五”期间北京市高级法院党组（以下简称“北京高院”）大力推进电子政务建设，全市三级法院通过电子政务实现了全业务、全流程信息共享和业务协同，信息化资产超过3亿元。由80个局域网通过智能光网络组成集数据、视频、语音为一体的电子政务系统，承载着《审判业务智能管理》和《法院信息协同管理》两大信息群，向全市7000法官和工作人员以及社会公众提供着2270项信息内容服务，是首都法院践行“公正司法、一心为民”工作要求，创新和加强法院审判管理的重要手段和基础条件。

工信部杨学山副部长在《2010国际电子政务理论与实践交流会暨第五届中国电子政务论坛》上演讲时，在谈到要“推进电子政务，促进管理创新，加快服务型政府建设”时，对北京高院电子政务建设和运维管理方式给予了“是电子政务运行机制的最佳实践”的充分肯定。

北京高院研究电子政务运维管理工作，旨在探讨将国际公认的ITIL体系如何落地，探索建立符合我国实情的电子政务运维管理体系。这一体系将工作经验知识化、知识标准化、标准流程化、流程规范化，按照一定的思维逻辑组织起来，形成了以下运维管理体系框架。

一、运维决策体系

决策体系主要关注如何选择符合实情的运维模式和监督管理机制。杨学山副部长在《全国电子政务建设和发展经验交流会》讲到“认识的高度和深度决定电子政务实践的高度和深度”，“符合实情的体制是电子政务成功实践的保证。”电子政务运维模式和机制的抉择来自IT主管领导。IT部门有责任站在电子政务服务全局工作的视角，向主管领导提供准确的抉择依据。

IT部门应从信息与业务融合的视角，审视和评估自身运维能力，按照电子政务运行规则和需要，选择服务模式，健全管理机制。服务外包主要有两种模式，一是部分工作外包，基于资产类的基础设施运维范围，属于被动式的服务外包。二是服务全外包，基于信息类的应用系统运维范围，属于主动式服务外包。

实践中，北京高院选择了后者。原因是：电子政务应用已步入了成熟期，非结构化信息量庞大，信息内容服务达到了2270项，系统之间形成“集群联动”，“协同运行”的工作程式，运维管理必须由技术驱动向服务业务转变，注重效果导向，以主动提供信息内容服务为运维工作目标。
二、服务管理体系

服务管理体系主要关注如何建立符合实情的电子政务运维层级管理和如何进行规范化运维管理问题。

1.层级化管理。在运维服务全过程中做到任务清晰，职责分明，必需通过建立层级分明的管理制度来实现。

实践中，每年有七个公司投中北京高院运维服务项目标段，运维工程师80余名。我们创建了由中标单位项目经理组成的“运维管理委员会”管理机制，是乙方自治机构，从下达任务至完成任务一般分为三个层级。一是决策层由技术处人员组成；二是管理层由运维管理委员会组成；三是执行层也是服务工作组，由运维工程师组成。决策层推荐运维管理委员会主任人选，赋予行使运维统筹管理职能。运维委员会下设服务台，由管理层推荐服务台长人选，赋予行使执行运维任务向服务工作组下达工作指令职能。同时，引进类似于建设项目中的工程监理机制，客观公正的站在第三方立场，审核甲乙双方是否按照合同要求履行了责任和义务，形成相互监督，彼此制约的三角格局。

2.规范化管理。实现运维工作的高效和协同，是信息系统安全稳定运行的重要保障，通过规范各类服务请求信息，由服务台统一下达指令来实现。

实践中，服务台是运维信息的管理枢纽，实现一站式24小时人工坐席服务，通过69800受理来自全市三级法院七千法官的电话、邮件、短信、即时消息等类型的服务请求，承担层级之间信息交互以及一般故障解答工作，平均在1分钟内向服务组下达工作指令。服务台负责跟踪、监督运维任务完成情况，对全过程工作进行记录、回复、报告、考核并将信息录入运维知识库管理。

三、流程管理体系

信息系统之间具有“集群联动，协同运行”的工作特点，参照ITIL结合实践，建立了适宜工作需要的运维服务管理流程：

1.事故管理。目的是尽可能最短故障存在时间，及时恢复到规定的服务级别和水平，强调事故恢复的速度。

2.问题管理。作用是将任何原因引起的对业务工作产生的负面影响减少到最低程度，注重事故产生的根源。

3.配置管理。对基础架构和逻辑关系以及应用软件配置进行优化管理，对系统变更和软件发布等提供依据。

4.变更管理。系统竣工即进入转运维流程，将运维中断时间降到最低。

5.发布管理。对新开发或修改后软件配置进行管理，对新增加的信息服务功能进行分发和推介。

6.级别管理。是运维管理核心内容，将服务级别协议（SLA）逐项工作分解细化，确定服务内容和服务标准核定运维费用。此项工作由甲、乙和第三方共同讨论协商制定，成为计算运维人工级别和工时费用的主要依据，也是日常绩效管理重要考核内容。

7.能力管理。能力管理包括了对业务能力、服务能力和信息资源的统筹规划和管理，通过对人员能力的配置，促进信息资源发挥出应有的效能。

8.可用性管理。站在全局视角前瞻性的分析未来各项业务需求，不断优化、提高信息系统基础设施的可用性，促使运维服务能力构建在真实的业务需求基础上，不断节约运行成本，减少费用支出。

9.资产管理。将精细化资产管理作为抓手，是贯穿运维工作全过程的核心内容。信息化资产在运行维护过程中具有隐蔽、动态变化的特征，不同于其他固定资产，需要进行动态跟踪管理。重点做好以下工作：

（1）资产登记管理。工程实施中因设备更新或需求变化，难免对设备配置进行部分调整，导致竣工验收的设备清单与签署合同清单存在差异。实践中，实行建设项目竣工即转入运维服务的管理机制，由甲方、乙方和第三方共同参与项目验收并负责新资产登记，保障资料完整性。

（2）资产性能管理。资产管理难点在于其性能的隐蔽性，类似设备外观几乎没有变化，但内部板卡性能配置相差悬殊，资产价值相差甚远。实践中，由专业技术人员参与资产录入，做到账物相符，保障资料准确性。

（3）动态资产管理。即便设备清单与实际相符，在运维过程中也将出现因老化、损坏、更新、替代、升级等动态改变设备性能的因素。实践中，由甲方、乙方和第三方对此变化过程进行动态跟踪及时变更，保障资料真实性。

（4）软件资产管理。软件在资产管理中更具隐蔽性，移交和录入中，需将程序软件和源代码等以光盘介质封装成为可见物纳入信息化类资产管理。软件运行过程中修改机率更高，应遵循发布管理流程进行动态跟踪，保障资料全面性。

（5）资源资产管理。信息系统在服务业务过程中，不断产生新的信息内容和信息资源，属于重要的信息资产，需要定期复制，离线保管，保障资产安全性。

（6）非运维资产管理。机柜、控制台等一般无需运维，也不计算运维费用。但此类资产存在价值，应该进行分类建账管理。

10.外包资产管理。在运维服务全外包模式下对资产精细化管理至关重要。项目竣工提交的清单与实际交付需要仔细核对，并实地拍摄实物照片；在线运行资产与库存资产应等于实际资产，并通过资产管理系统动态监管；软件应按照开发或购置费用计算资产，并封装备存；在服务全外包情况下甲方委托乙方保管资产，损坏维修，丢失赔偿，并在第三方参与下签署《信息化资产保管协议》。

四、业务管理体系

业务管理体系主要关注在精细化资产管理基础上，运用顶层设计理念，构建能够总体掌控系统运行情况和信息服务状态的运维业务管理图。

1.清晰运维任务。必须站在电子政务服务全局的视角，运用顶层设计理念，构建《网络流程图》，总体掌控系统网络结构流程和数据传输流程。精细化资产管理并非运维管理最终目的，是手段；通过对资产集成构成信息系统，乃工具。必须清楚工具的实际作用，掌控资产实际用途，了解设备之间关系，明晰信息服务内容，掌握支撑业务情况，清晰运维工作任务。

实践中，绘制以系统资产为基础，以网络程式为主线，以服务应用为目的的《网络流程图》非常重要。流程图类似“作战地图”，它集中体现了系统之间集群联动、协同工作的运行机理，表述了数据传输和信息运转全过程，在运维管理中起到运筹帷幄，决胜千里的关键作用。

2.明确服务内容。在清晰了网络流程基础上，绘制以应用模块为基础，以业务需求为主线，以提供内容为目的的《信息服务图》十分必要。服务图类似“信息超市”它集中展现了电子政务建设的成效，提供了详尽的信息服务清单，在应用软件和信息内容运维工作中，发挥着举足轻重的指导作用。

实践中，通过两张图，从两个维度集中展现了电子政务运维工作的主要任务和目标，清晰了信息系统在做什么？运维工作在干什么？信息由哪里来到哪里去等关键问题。为定义服务级别、核定运维人员、计算运维工时等提供了依据。

五、成本核算体系

成本核算体系主要关注如何依据运维任务计算运维费用以及通过工时计算方式编制运维服务协议等问题。

1.编制服务协议。《网络流程图》恰似运维工作任务，《信息服务图》就是运维服务目标。通过人力、智力的投入实现目标，就是运维工作的意义，需要编制运维服务级别协议SLA将工作固化。ITIL设计SLA重点在服务能力、时间、可靠性等指标。我们意在ITIL基础上，编制符合运维管理实情，满足运维成本审核的SLA。

实践中，北京高院创新编制SLA，将运维任务与运维成本实现可视化管理，为甲方、乙方、第三方以及经费评审、申报等工作提供了一个可量化、可管理、可评估、可改进的共同交流平台。同时，SLA清晰了电子政务运维为什么？做什么？怎么做?何目标?多少钱等模糊问题。

2.精细工时计费。将信息系统盘根错节的神经末梢梳理清楚，通过多方沟通协商，编制成能够指导运维工作顺利运行，能够持续生产服务产品的SLA，并非易事。运维工作性质存在较强的隐蔽性和不可预见性。不同的系统结构、不同的运维模式、不同的服务需要、不确定的工作时间、不同的信息与业务融合需求等等，诸多因素都与运维成本有着密切的关系。

实践中，根据业务需求编制了252个“服务产品”，制定了2983项服务级别协议SLA。根据运维技术难易程度，考量这项运维工作是由高级、中级还是初级工程师承担；根据运维任务实施的时间和周期以及运维频次，测算此项任务所占用的工时，逐项计算年度运维人力资源总需求。SLA也是服务产品目录，定义了运维工作职责与任务，为第三方绩效管理提供了监督考核的依据；SLA还是运维人工成本构成的重要参考，为申报年度运维费用提供了翔实依据。

六、绩效评估体系

绩效体系主要关注运维费用使用成效以及如何监督检查运维过程服务的质量和效益等问题。

1. 封装服务产品。创新编制SLA的核心是引入运维“服务产品”的理念。通过运维工作持续产生的信息内容是“服务产品”的主要形态，投入运维的人力、智力和财力资源是“服务产品”的主要成本。运维投入的“成本”其最终都是服务于应用，每项“应用”也均会产生运维成本。将运维过程投入的各项综合成本进行“封装”，以“服务产品”为计价单位进行成本核算，是精细化管理的必然要求。既然是“产品”就有了质量要求，也有了优劣之分，既能计算价值，也可实施淘汰。

2.量化运维成本。做好电子政务运维工作不仅要清楚提供了多少“服务产品”，还需要清晰“服务对象”。量化成本的思路：享用信息服务，消费信息产品，分摊运维成本。

实践中，服务产品化和成本条目化，对推动电子政务成果转化，促进信息与业务不断融合具有重要意义。服务产品化问题不再叙述。成本条目化主要包含：成本支出账，就是花了多少钱，做了什么事；服务效益帐，就是提供了那些信息，信息惠及到那些人。探索效益明细账思路是：按照年度运维总成本/加权模块数量＝模块年运维成本；按照电子政务全业务、全流程覆盖范围，以法院、庭、处、室为成本计算单位，分别计算使用模块的类型和数量，计算出每人分摊到的年度运维成本。全市法院七千工作人员是享用信息的群体，应该计算人均费用。当然，这种简单的成本分摊方法，取值不尽合理，数据也有失全面，但毕竟迈出了量化运维成本的第一步。基于对服务对象的运维成本分摊和量化，旨在提高全体工作人员信息应用意识和能力，不断促进信息与业务深度融合，持续提升电子政务的成绩和效果。

3.运维绩效管理。广义上理解绩效管理就是总体评估运维投入产出比。考量花了多少钱，做了多少事，值不值？狭义上理解绩效管理就是督查运维工作质量和效率。拷问什么人做了什么，什么实效，值不值？

实践中，在电子政务运维工作中引入绩效管理机制，是规范和完善运维服务外包工作的重要措施，是运维工作的管理创新。绩效管理，是通过第三方全程跟踪运维过程，考量问责服务产品质量，行使监督、控制、协调、管理职能，及时处置运维服务过程中存在的问题和缺陷，通过流程再造不断提高运维服务质量和效率，不断促进信息与业务的有效融合。北京法院电子政务的成功运行，在审判业务和法院管理工作发挥了重要作用，在受理案件数量逐年攀升的情况下，通过电子政务促进了信息与业务的融合，使得平均审限在逐年下降。见图一所示。

图一

七、廉政监督体系

电子政务运维管理监督体系的重要标志是建立项目全过程监督机制和运维项目公开招标机制。

1. 建立项目内部管理监督机制。电子政务运维项目性质不同于其他建设或采购项目竣工后能够提供交付物。运维服务外包属于提供技术和智力方面的服务，基本没有交付物。由行政经费支出的运维预算项目，健全项目内部管理监督机制，非常必要。从项目需求分析、预算、评审、招标、合同、费用、绩效等环节，建立职责清晰、相互制约、彼此监督、协同工作的管理流程，十分重要。

2.建立公开、透明、规范的公开招标制度。使用财政大额资金必须履行公开招标程序。编制标书应该从全业务、全流程的视角，全面描述运维工作的职责和任务，如：资产、功能、内容、协议、绩效、费用等。

实践中，北京高院运维招标文件技术需求部分使用了3.8万字描述，向社会公开提出服务外包工作需求，通过“公开透明”的形式向社会公布，这种做法我们称为“阳光项目”。从财政投资绩效角度审视这个问题，非同小可。谁花了什么钱？谁办的什么事？北京高院根据机关内部不同职能部门的职责范围，本着要钱不管钱，管钱不用钱，用钱不能要钱的基本原则，建立完善了政府投资项目廉政监督管理机制，为电子政务运维工作能够持续发展提供了重要保障。

北京高院党组以坚韧不拔、攻克时艰的创新探索精神，以法院业务与信息“深度融合”为目标，以电子政务运维“精细管理”为手段，以服务法官和服务公众为重点，创立了电子政务运行机制的最佳实践。电子政务在促进能动司法，强化审判监督，规范司法行为等工作中发挥着重要作用，成为推动“科技强院”工作的发动机，为北京法院迈向信息社会的审判事业发展奠定了坚实的基础。
                            
北京市高级人民法院技术处处长  王岚生