总结经验，实现电子政务跨越式发展

发布时间：2008年01月11日点击数： 作者：陈拂晓 来源：信息化建设时间

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摘要:

2005年是“十五”计划的最后一年，是完成中央17号文件确定的一系列电子政务建设任务的最后一年，亦是开展“十一五”规划的一年。认真对2005年的电子政务建设做出中肯的分析，并对2002年下发中央17号文件以来的电子政务实践做出切合实际的总结十分必要。但是，对全国的电子政务做出全面的总结很不容易。把握那些关系到全局，对今后发展有重要意义的进展和主要问题加以研究，还是可行的，且不失为一种发现问题、解决问题的捷径。其中，那些涉及宏观管理和政策层面上的问题更具有决定性的意义。只讲成绩，回避问题，知难而退，不但误事、误民、误国，最终会使电子政务无法取得成功。面对国际上电子政务建设大潮和发达国家将在2010年前后基本建成电子政府的挑战，为了更好地开展“十一五”规划，确保“十一五”时期我国的电子政务健康发展，跨越式发展，我们应该从实践中认真总结经验，探索前进的方向，这是从事电子政务工作的政府领导和公务员，IT企业人员和专家学者的光荣使命。

一、对2005年电子政务建设的简要回顾

2005年我国电子政务建设取得了积极进展，为提高行政效率和增加政府工作透明度发挥了重要作用。一是电子签名法的生效为进一步推动电子政务和电子商务的深层次应用打下了坚实的法律基础。二是中央下发“关于加强信息资源  开发利用工作的若干意见的文件，进一步明确了电子政务的核心是政务，当前最迫切需要加强的工作是不断提高信息资源的开发利用，为政府履行“经济调节，市场监管，社会管理与公共服务的职能服好务，大幅度提高电子政务的应用绩效。三是电子政务重在构建服务型政府，重在为社会公众服务的理念更加深入人心，越来越成为各级政府开展电子政务建设的指导方针和首要目标。四是电子政务的管理理念在实践中不断深化：在宏观层面，上海市建立了跨大系统的信息委统一领导全市信息化建设，山东省委、省政府联合发文将在全省信息化建设中推行首席信息官制度，我国省级政府终于在电子政务的领导体制和组织保障体系建设上有了标志性的突破和创新；在微观层面，国家许多重要的经济部门，如银行、电力、电信、民航等，随着IT依存度的增加，从实践中已经认识到内部IT管理的极端重要性，从而迈向实施IT治理的新阶段。相关的人才培养和管理技能培训呈强劲的上升趋势。五是随着IT的高速发展，为建设灵活、高效的电子政务项目提供了更加可靠和低成本的技术、产品与方案，具有示范性的成功案例越来越多，建设日趋务实和理性化。

在2005年取得的进展中，北京市东城区面向城市管理和为民服务的《依托数字城市技术创建城市管理新模式》电子政务项目最具创新性、示范性，在理论和实践上都具有巨大的启示性，集中代表了我国电子政务建设的最高水平。

一是充分体现了电子政务必须以政务为核心，以信息技术为手段，并不断创新政务的鲜明特征。东城区区委书记陈平同志亲自领导了这项建设。陈平同志在城市管理中有着极其丰富的实践经验，对温总理关于利用电子政务实现“提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众”的指示有着深刻的理解和强烈的责任感。他针对城市管理中存在的诸多问题，从理论的高度出发，从管理体制创新入手，以创新集成先进信息技术为手段，实现了体制创新、管理创新与信息技术集成创新的完美结合。他们首创的跨部门的城市综合管理委员会及其下属的指挥中心，城市管理监督中心及其下属的400多名城市管理监督员，形成了监管分离的双轴化新型城市管理体制，大大减少了管理的环节和层次，大幅度提高了行政效率和降低了行政成本，首创了在信息化条件下的我国城市管理新模式，得到人民广泛拥护与好评，充分发挥了社会主义集中力量办大事的优越性，实现了电子政务跨越式的发展，一举跃居全国城市管理信息化的领先地位，也在世界上为我国电子政务建设赢得了声誉。

二是充分体现了信息技术集成创新的巨大威力。该项目实事求是，一切从城市管理的实际出发，在政务需求的推动下，合理地集成了大量先进实用的技术。他们集成了地理信息技术，创造性地推出了万米单元网格化管理和城市部件管理；集成了电信的无线网络和呼叫中心技术，开发出信息采集器，整合成为城市管理监督中心；利用数字城市技术的支撑，再造了城市管理流程，实现了精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的新型城市管理。信息技术完美地服务于政府的管理创新。

三是以理论创新为前导，以严谨的科学态度，充分依靠国内专家、学者的指导，在城市管理理论和方法上做出重要创新，形成了多项城市管理新理念、新标准和规范，得到国家有关主管部门的高度评价和大力支持与推广。

四是在取得巨大应用成效的情况下，整个项目仅仅用了1680万元，预计五年内节省的管理成本将达到4400万元左右，树立了高效、低成本电子政务建设的成功典范和标杆。

上述成功经验充分证明：只有从政府转变职能出发，在体制创新、管理创新、业务整合和流程再造上狠下功夫，建立跨部门、面向政务的应用架构，才能真正发挥出电子政务的巨大优势，才能产生出令人民拥护和满意的电子政务应用系统；只要我们以实事求的态度专注于政务，摒弃技术驱动、盲目追求“技术先进”的错误做法，建设高效、低成本的电子政务是完全可行的。我国实现电子政务跨越式发展是完全可行的。

二、不可回避的问题及其严峻挑战

尽管我们有许多进展和成功，但就整体而言，就2002年中央17号文件下发以来的相当多的实践而言，我国的电子政务建设仍存在诸多问题。“重硬轻软，重纵轻横，重网络轻应用，重建设轻管理”的现象还相当突出。特别是在宏观管理和政策层面上的一些问题长期得不到改进，已经对“十五”时期的电子政务造成了损害，并威胁到“十一五”期间的电子政务健康发展，形成了严峻的挑战。

在宏观管理层面，我国至今没有明确的负有职责的协调和指导全国各大系统建设的电子政务管理机构及自上而下的组织保障体系。由此而来的是，缺少全国电子政务的总体规划和顶层设计，缺少必要的协调和指导机制。各地区和各部门的总体规划既无必须遵循的目标、规范与标准，又无具体指导、协调和约束，造成规划方案和建设方式五花八门，已经形成了各自为政和各行其是的不利局面，信息资源难于整合和共享已成定局。对于中央17号文件下达的多项重要任务，由于管理体制不顺，协调指导力度不相适应而未能按时完成。即使是对电子政务至关重要的信息安全建设，也出现了不按照管理制度，没有管理依据的盲目建设的情况，违背了“国家推动，社会参与，全局治理，积极防御，保障发展，适度安全”的国家信息安全指导方针，出现了事实上的管理弱化，增加了信息安全的风险。这些情况突显出我国电子政务建设没有司令部的缺憾。

在执行层面，最突出的问题是，无人对投入巨大的电子政务项目承担法律责任。有的项目在建成之后竟处于基本上无专职、专业人员管理的状态，信息资源常常随着设备的更新而被丢弃。由于项目建设得不到有组织的、系统的及时和高质量的咨询指导，加之既懂管理又懂技术的复合型人才十分匮乏，使电子政务项目建设长期处在低水平的摸索，甚至是被误导之中。这种无人负责和缺乏指导的局面助长了盲目追求先进技术，以技术驱动电子政务的高风险状况，造成了电子政务项目建设的经费失控和成本飙升。

在政策环境上也出现了新问题。从国家的科技和产业政策看，IT企业属高科技企业，理应得到政府的大力扶持和政策优惠；高新技术企业往往是中小企业和民营企业，亦是国家大力扶持的经济实体，其实力的标志不再是企业的规模和资金的多少，而是高水准的人才。但在2005年前后，在强调政府监管的名义下，几乎所有的主管部门都出台了新的电子政务市场准入制度。其基本特点是大幅度提高了入市的门槛儿。这样做不但增加了企业的负担（资质评审费大幅度提高），有些资质条件，如要求IT企业必须具有高额注册资金和营业额，必须在政府有业绩等，产生了新生企业永远无法入市和必定会逐出相当一批中小IT企业的令人担忧的新问题，与国家的产业、科技政策相悖。同时，电子政务的市场环境也发生了不符合信息化客观规律，甚至违反商业规则的变化，且有不断加剧的趋势。如在电子政务系统集成项目中的合同日趋苛刻，越来越影响IT企业发展，侵犯IT企业利益，合同的付款条款，普遍造成IT企业资金周转困难，出现了普遍亏损，甚至退出市场和倒闭。IT企业间出现了日趋严重的恶性竞争。由于经营困难而带来的企业服务水平下降进一步影响到政府付款，引发恶性循环导致政府和企业双双受到损害，无法建立良性互动、共同发展和政企双赢的和谐局面。

上述问题集中反映出我国电子政务建设存在管理体制不顺，组织保障不到位和复合型人才奇缺的严峻情况。对这些关键问题视而不见，久拖不决，无所作为，将不可避免地危害“十一五”期间的电子政务建设，将无法减少电子政务的巨额成本，甚至会再次出现完不成电子政务建设任务的尴尬局面。

三、思考：以职能转变和管理创新为手段，实现电子政务跨越式发展

展望“十一五”期间的国际、国内环境，我国面临新的、严峻的挑战。国际上，错综复杂的大国外交，经济全球化引发的市场、战略资源的再分配，国际恐怖主义与地区安全，全球环境变化及生态、公共安全等；在国内，区域发展战略的实施，经济与社会的可持续发展，和谐社会和节约型社会的构建，解决三农问题及各种社会矛盾和突发事件处理，还有继续推进祖国统一大业等；所有这一切无不迫切要求我国政府大幅度提高行政效率，提升服务社会、公众的水准和快速反应能力。尽管有调查表明，国际上电子政务的成功率还不够高，但这绝不是我们可以松一口气的理由。事实上发达国家的电子政务建设一刻也没有停顿并在不断取得新进展。按照联合国对世界各国电子政务建设制定的评价指标，我国电子政务的排名虽逐年有所提高，但仍处于十分落后的地位。加速推进电子政务，带动国民经济与社会信息化，将是应对挑战，提升我国国际竞争力的不二之选和必由之路。

十一五”期间我国电子政务的方向在哪里？

北京市东城区的经验证明，他们不但创建了一种新的城市管理模式，而且成功实践了新的电子政务建设模式。立足于体制创新和管理创新，建立面向政务、面向政府的管理流程和服务流程，而不是面向机构的跨部门的应用架构，推动政府职能转变和管理创新，减少管理环节和层次，结构性地提高行政效率和降低行政成本，实现了跨越式发展，这正是“十一五”期间我国电子政务发展的必然方向。建立高效率、低成本的电子政务必须成为我们坚定的建设理念。有专家讲，我国当前的电子政务不宜提推动政府转变职能，不宜涉及政府的体制创新、管理创新、资源整合、流程再造和机构重组。其理由是政府的机构设置是刚性的，推动机构改革必然会遭到较大阻力，难于得到支持，不利于电子政务的起步和发展。但是，必须认识到，我国政府信息化建设已经走过了二十个年头，按照条块和机构开展电子政务建设的弊端已经尽显无余，大力推广北京市东城区的建设模式已经是时候了。否则，我们就只能在低水平上徘徊，贻误大好时机。更何况政府“进一步转变职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”是党中央的决策与要求，是人民的希望，是大势所趋。

传统的职能转变和机构改革工作从未停止过。这种改革方式存在一定的缺欠，一是在改革期间必然影响到政府的服务水平；二是具有突变的特点，常常伴有试验性并易造成反复；三是行政成本巨大。利用信息技术，构建跨部门的电子政务将使这一切发生重大变革。跨部门的电子政务是按照政务的服务流程统一构建的，它不再将完整的服务流程割裂至相关各政府机构内部，因此将使相关各政府机构对该政务的职能与该机构实现相对的分离，从而弱化了刚性的传统政府管理架构。可以说，跨部门的电子政务建设模式将为政府管理创新搭建一个柔性的支撑平台。其“柔性”的标志是：它将“兼容并适应”政府机构的不同形态并支持其动态变化。它将支持政府职能转变从突变方式转为动态的渐变方式；使政府的流程再造与机构改革从权力的转移转变为通过电子政务履行政府职能时的权限的转移；将大大减少甚至消除发生体制变化时的政府服务水平下降的问题；将大大降低政府职能转变和机构改革时的行政成本。值得指出的是，通过电子政务推动政府职能转变和管理创新要比传统的机构改革方式更能体现以人为本的思想。我们从北京市东城区的电子政务实践中可以深切体会到这一点。

我国的邻国，如韩国和印度正在加速电子政务建设。以韩国为例，在卢武铉总统的直接领导下，韩国政务创新与分权化总统委员会已经制定了到2008年的电子政务发展规划。其在2008年要实现的目标是，“通过将电子政务发展为跨机构的无缝在线服务，打造世界一流的电子政府国家”，跃入联合国制定的电子政府指标的世界前5位。

我们已经没有可供浪费的时间。我们必须发挥我国的优势，实现跨越式的发展。为此，解决当前存在的问题至关重要。北京市东城区的成功实践充分说明了领导力和人才的重要性。毛泽东主席曾经说过：“政治路线确定之后，干部是决定性的因素。”，“政治路线需要组织路线的保证”。加强领导和人才培养，解决电子政务建设的司令部和法律责任人问题，建立组织保障体系，构建有利于电子政务健康发展的和谐环境，是取得“十一五”期间电子政务成功的紧迫和必要的条件。

本文发表于2005年12月15日。