电子政务的健康发展需要和谐的环境

发布时间：2008年01月11日点击数： 作者：陈拂晓 来源：信息化建设时间

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摘要:

在中央2002年17号文件和2005年34号文件的指引下，我国电子政务建设取得了较大的进展。一是对这项建设的重要性，在认识上得到了普遍加强，政府各部门更加自觉地投入到建设中。二是在建设理念、方法论上不断探索，不断深化，勇于实践，敢于创新，使这项建设稳步走向理性和健康发展之路。例如，山东省委、省政府于去年年末联合发文，明确要求在全省信息化建设中，要逐步建立和实行CIO（即首席信息主管）制度，并于今年九月召开了全省第一届政府CIO高层论坛。这是我国各级政府中第一次明确提出建立首席信息主管制度，在管理体制上创新，强化信息化建设管理的具有里程碑意义的重要举措，具有无法估量的重要意义。可以确信的是，山东省委、省政府在全国率先做出这项决策，必定是基于信息化的实践经验，此事确实令人鼓舞。很好地总结“十五”期间长达两年半的电子政务建设实践，对于搞好当前电子政务“十一五”规划，更好、更健康地开展建设，实现温家宝总理提出的“电子政务从根本上讲就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众”的伟大目标，为我国政府履行“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”的职能服务，为提高我国的国际竞争力服务，无疑是一件十分有意义的事情。

纵观两年多电子政务的建设历程，结合当前的实际，我们不难得出：电子政务的健康发展需要和谐的环境，这是基本的经验之一。在今天，电子政务不仅仅是政府行政管理创新的一场革命，更承担着贯彻落实国家“十一五”规划所提出的“立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐”的重要使命。我们必须格外强调这一点。因为，虽然我国政府开展信息化建设已经超过二十年，但对于大多数部门和地方，特别是基层政府机构，在相当广的范围内电子政务仍然是新生事务，是缺乏经验、易走弯路的；加之电子政务不是单纯的技术问题，与政务紧密结合和到位的管理是更重要的成功因素；所以，我们有必要深入研究一下这个问题。

一、电子政务健康发展的必要条件

首先，党和国家对这项建设的坚强领导是根本保证。从政府机构的具体工作考虑，实践告诉我们，电子政务是在一些必须具备的自身必要条件和社会必要条件都已具备的情况下才能健康发展的。这两类必要条件不是孤立的，而是相互作用、和谐互动和相互影响的。重要的是，这两类必要条件在非和谐或缺少一方的情况下，电子政务就不可能取得成功。这完全不同于一些工业项目，如水电站项目、电厂项目或是建筑项目等“交钥匙工程

1、自身必要条件

二十年以来的政府信息化的实践从正面和反面反复证明，有力、有效的组织保障体系和复合型人才队伍是这项建设不可缺少的、最重要的必要条件，人的因素第一。与资金和技术相比，人才和组织保障体系是更为重要的必要条件。信息技术的飞速发展大大降低了实施信息化的门槛，使包括中、小企业乃至家庭型企业在内的社会信息化成为可能。对于电子政务而言，我国几乎所有的政府机构都具备实施某种程度的电子政务所需的资金条件。如甘肃省金塔县，只是通过微机和电子邮件的应用就拉近了政府与群众的距离，改善了政府“方便人民群众”的能力，成为国信办推广的应用案例。但由于复合型人才的不足，缺少经验和建设的必要指导，或是被社会上以讹传讹的，需巨额资金投入的“方案”吓住，众多政府机构只能望洋兴叹，无法利用现代信息技术改进政府管理。培养大批复合型人才是我国信息化面临的最重要的任务。

信息化建设的复合型人才是指既懂信息技术、又懂业务的信息化建设管理人才。CIO（首席信息主管）是复合型人才的代表。从国外的普遍经验看，在CIO的领导下，由这些复合型人才组成了为政府、为企业信息化服务的组织保障体系和人才队伍。

政府和企业的信息化复合型人才肩负着如下使命：

（1）对本单位或本企业的业务信息化作出战略规划和分阶段实施计划；

（2）作为甲方，组织信息化建设，完善、深化与发展业务信息系统；

（3）实施可靠的管理，重点是应用系统可靠运行，确保信息安全与信息资源开发利用；

（4）参与上、下级系统的互联互通，标准规范制定，大系统建设协调与信息资源整合、共享；

（5）外包的组织与管理等。在与社会的联系上，他们代表政府或企业与社会力量合作，拿出最完整、准确的应用需求，选择战略合作伙伴，实施合理、可靠、可行的外包合作，掌控外包业务的进展与成效，如外包的应用软件开发项目的进度与质量，整合多项外包并确保合作项目的一线维护和管理。没有他们强有力的、专业化的、可靠的管理，外包就有可能成为无管理人的、不可控的、由不懂行者管理的盲目的“外包”，其效果和风险也就可想而知了。

没有大批合格的复合型人才，也就难于建立有效、可靠的组织保障体系。多年来，我国信息化走过不少弯路，其中的主要根源之一就在于此。

2、社会必要条件

就社会必要条件而言，良好的政策环境、法律环境、市场环境、企业和公众的认知度等都是十分重要的条件。但是，最重要和最具影响力的则是拥有众多高水平的、专业化的、高度责任感的从事电子政务各个方面的IT企业，同样是人的因素第一。二十年以来的政府信息化的实践从正面和反面反复证明，没有符合要求的服务于政府的IT企业，政府信息化也就无从谈起。

为什么把服务于电子政务的IT企业的地位摆在如此高度？这是因为：

（1）信息化的客观规律决定了成功的电子政务系统，是政府业务与信息技术完美结合的产物。信息化的最鲜明特点是，基本相同的信息技术，却服务于千差万别的各行各业。这就产生了另一个最鲜明的特点，这些各具特色的业务的实质必须在信息化中充分体现并完全符合各行各业的业务管理要求。由此产生了信息化建设不同于传统建设项目的独有的建设模式：IT与业务的两结合。有趣的是，它不但要求IT与业务结合，还对IT企业的技术人员和政府公务员同时提出了要实行“两结合”的迫切要求。对于IT企业人员来说，必须充分了解政府业务并与业务紧密结合，做不到这一点，不懂政府业务，就不可能开发出符合政府业务应用要求的信息系统；同样，政府公务员也必须与IT结合，否则便不可能提出准确的政务需求并顺利、高效地使用政务信息系统。从这个意义上讲，从事电子政务的IT企业，必须是懂得政务、了解其变化的IT企业，是政府实施电子政务不可或缺的合作伙伴。他们是怎样做到这一点的？恰恰是通过与政府的复合型人才队伍紧密结合做到的。

（2）政府管理工作与社会的其他行业，如制造业、农业、服务业等有着很大差异，不可避免地在信息化中充分体现出来，产生了不同的IT服务企业。如从事电影特技的IT企业与从事飞机制造的IT企业就有巨大的差异，难于相互替代。即使同是政府机构，因涉及到国民经济与社会发展的方方面面，从事电子政务亦有隔行如隔山的感觉。如从事工商行政管理系统建设的IT企业对于银行系统的信息化就可能知之甚少，短期内难于达到较高的开发水平。其主要原因在于对那项政府业务的不了解。加之信息技术本身亦有着众多领域，如网络、服务器、数据库技术，中间件、开发工具，信息安全技术，空间地理信息技术等，任何一个IT企业都不可能掌握并精通所有这些信息技术。所以，IT企业产生了专业化的分工，专心服务于某个政府管理领域。随着IT企业对政府业务经验的增加和政府使用信息技术水平的不断提高，电子政务得以加速发展。

所以，采用传统的招投标方式建立“交钥匙工程”的建设理念，对电子政务来说并不十分适合。电子政务的甲方不是传统工程项目的甲方，不仅是投资人，更是建设的直接参与方，甚至是建设的主要参与方、领导方，因为没有复合型人才队伍提出明确、准确的需求，持之以恒的使用和管理，仅靠IT企业是不可能真正了解政府需求及其变化并建成长期可用的电子政务系统的；电子政务的乙方也不是传统工程项目的乙方，必须专门精通于甲方业务，在项目完成后恰是其后续发展的最佳合作者，如象传统“交钥匙工程”那样在工程完成之后一走了之是不行的。电子政务获得成功，正是政府内外这两个最重要的“必要条件”和谐互动的结果，是双方共同努力得来的，这就是电子政务乃至信息化的基本规律。通过电子政务建设，政府的IT管理队伍和IT企业不断合作，长期合作，形成战略伙伴关系，共同成长，使应用的深度和广度不断发展，应用集成和信息资源开发、整合、利用不断深化和强化，建设进程不断加快，共同推动电子政务从低级走向高级。这是国内外众多成功的电子政务建设的共同经验。

二、加强电子政务健康发展的和谐环境建设

在两年半的电子政务实践中，尽管我们取得了很大进展，也应当看到由于经验的不足，加之国家层面上的协调、指导力度相对薄弱，这项建设仍存在一定的问题。除在建设理念、方法上存在“重硬轻软，重纵轻横，重网络轻应用，重建设轻管理”的问题外，在构建电子政务健康发展的和谐环境问题上也应引起高度重视。

电子政务建设和发展需要和谐的环境。这是指，政府与IT企业有着良好的合作关系，有着共同发展与双赢的合作机制，良好的商业信誉，公平和公正的市场与竞争环境等。和谐的社会环境会催生更多的IT企业，会鼓励更多的IT企业投身于宏大的电子政务建设之中，因此会推动国家的信息化进程，推动我国科技原始创新，自主创新和集成创新的伟大事业，加速提高我国在国际上的竞争力。由于电子政务已经成为一个时期内，我国国家信息化的重点，其建设、管理经验对于企业信息化与社会信息化无疑会起到巨大的示范作用。

当前我国电子政务的建设环境到底怎样呢？仔细观察不难发现一些不和谐的情况确实已经发生，正在产生消极作用。我们必须面对这些问题，高度重视这些问题。否则，电子政务建设将不可避免地受到损害。以下几项不和谐的负面作用尤大，应及时加以解决。

1、背离市场规律和信息化规律的电子政务项目合作方式

不知从何时开始，违背市场经济规律和伤害IT企业利益的电子政务项目合作方式出现并日渐流行。突出的表现是，政府内部的IT管理部门的作用逐步被淡出，不许提技术要求等不一而足，而一些不符合信息化客观规律的现象却越来越多。例如，不少地方的政府购买硬件设备要求IT企业垫资，而垫资之后又常常不按合同及时归还，占压了IT企业大量的流动资金。这里明显地存在着不合理的情况。购买计算机、网络等硬件设备，基本上是购买商品，且有可靠的质量保证和保修期，设备到货后，调试并完成72小时试运行最多可在一至二周内解决，毫无风险可言，加之硬件投入往往资金额巨大，企业的负担更重，政府明明有钱，有什么必要让企业垫资？在应用软件的开发上，也出现了对软件企业伤害很大的情况，从一份真实的软件开发合同中的付款条款可见一斑：

中标后，企业向政府支付保证金         合同额的10%；

签合同后一周内政府向企业支付         合同额的10%；

初验收后一周内政府向企业支付         合同额的30%

试运行三个月后政府向企业支付         合同额的50%

保修期（1~3年）后政府向企业支付     合同额的10%

三年后政府退还企业的保证金           合同额的10%；

据国内某位知名专家讲，这样的付款条款还算是中等的，还有更加苛刻的付款条款。如此合同先不讲是否符合商业标准和市场经济规律，对软件企业来讲是完全不适合的。软件企业需要高水平的研发人员，费用很大。可在这份合同中我们发现，直到软件研发基本完成时，软件企业尚分文未得。当前软件开发的一般保修期都定为三年，而且还承若诸多的“免费”条款，如软件修改、升级等，等到企业最后拿回自己的10%（还包括企业自己的保证金）竟要在项目完成三年之后。毫无疑问，这对软件企业的健康发展是极其不利的。

去年以来，众多从事电子政务的软件企业都处于经营困难的境地，有些已经不得不退出了市场。赛迪顾问公司的研究报告也显示，我国的软件产业已经出现了衰退。去年的电子政务百强企业中竟有年营业额仅百万元级的企业。有些地方在电子政务项目招标中，甚至出现了无企业投标的尴尬局面。这些现象的确发人深省。政府为了保护电子政务的投资采取防范风险的措施是无可指责的，但必须符合社会主义市场经济的客观规律，任何不符合商业规则的作法，最终受到损害的毕竟是电子政务本身。

值得指出的是，这种现象在上世纪九十年代的政府信息化建设中很少出现。那时政府机构以严格执行合同而享有崇高的信誉。一般的硬件购置，首付款在70%左右，72小时验机之后的十天之内将余额全部付清并进入保修期。软件开发合同也是大致相同的情况。政府和IT企业有着良好的合作关系。在招标和考察期间，政府对IT企业十分严格，一丝不苟，仔细调查IT企业的实力和业绩，甚至走访IT企业的原有用户。但在中标之后，双方就成为战略合作伙伴，精诚团结，齐心协力，共同完成政府信息化的建设任务，分工合作，实现信息系统的长期运行和可靠管理，并联合将应用不断提升和发展。合作往往长达数年，甚至超过10年。在此过程中，双方实现了双赢，政府的信息化水平越来越高，IT企业则由小到大，逐步成长、壮大和发展起来。这样的例子真是举不胜举。关心和爱护IT合作伙伴，就是爱护政府信息化本身，这是实践证明了的真理。

我们还应当深刻认识到，维护IT企业的合法、合理利益，推动IT企业的发展是政府的职责，是党和国家发展高新技术、推动科技自主创新的基本政策要求。何况从事电子政务的IT企业是政府信息化的战略合作伙伴，政府信息化离不开IT企业的深度合作与参与。国家制定了对高新技术企业的优惠政策，目的是让高新技术企业能获得更多的经济效益和发展空间。必须摒弃那些形式上保护政府投资，实际上使政府和IT企业双重蒙受损失的不合理、不合时宜的作法。必须保证从事信息化建设的IT企业依法、合理盈利。因为，企业不盈利就无法生存，就意味着跨台和倒闭，这对国家的科技发展和经济建设有百害而无一利。政府和IT企业绝对不能对立起来，而应当与IT企业密切合作，共同建设，实现双赢，这才是电子政务的健康发展之道。

2、电子政务的市场准入条件越来越高

电子政务建设引起越来越多的政府机构的重视，不断加强管理，这本是好事。但是人们发现，针对电子政务，面向IT企业的各种资质认证要求却越来越多，越来越高，市场准入正变得越来越难。我国已经颁布了行政许可法，进一步明确和规范了进行行政审批的法律原则和程序。目的在于减少不必要的行政审批。但有的部门规定了十分苛刻的资质认证审批条件，如必须有多大的注册资金，必须有多少营业额，必须满足诸多条件才能获得参与电子政务建设的资质认证。有的部门甚至强行作废已经下发的资质认证，要求企业重新申请。有的部门的资质评审条件欠合理性，如要求IT企业必须要有从事电子政务的业绩，否则就不能颁发资质认证。如果是这样规定，除原有企业外，不可能有新企业加入到电子政务建设中，因为新企业一定没有业绩，而没有业绩就不能获得资质认证，无资质认证也就永无获得业绩的机会。面对规模宏大的我国电子政务建设，管理部门应当更好地为这项建设服好务，包括对政府机构和对IT企业服好务，实实在在地推动这项建设，使建设队伍日益壮大，技艺日精。过高的门槛是否符合我国地域辽阔，政府机构众多的实际？有些IT企业为政府机关，甚至是高层政府机关的信息化服务多年，甚至做过十年以上的软件开发工作，有极好的技术和丰富的经验，业绩不算不多，但在注册资金和营业额的高要求下，无法获得资质，被排挤出电子政务的市场。过高的门槛也容易引发出新的问题，如已经出现了所谓“虚拟企业”，只要交钱，就可以使用他的“一级资质”。这种方法对我国的电子政务建设真的会有什么好处吗？有的县级市政府，竟也要求前来参加投标的IT企业必须具有“一级资质”。这尽管无可厚非，但路不是越走越窄了吗？其实，企业的规模和其技术水平并不成正比，当年的联想系统集成公司技术实力不算不雄厚，但他们最终退出了政府信息化的市场。所以，以大为准的资质评审原则并不正确。宽松的市场准入，热忱的指导和帮助，加上严格的监管，如对违规行为的批评、帮助，对合理竞争的指导和规范等，这才是管理部门更加重要的职责。

3、IT企业出现恶性竞争

企业间的竞争是正常的，且有利于科学技术的发展。创造和维护一个公平、公正的市场竞争环境是政府的职责。在电子政务建设中，如何使企业处于公平竞争、良性竞争，确实值得不断深入研究和探讨。不幸的是，我们看到了有些企业间恶性竞争已经发生，使电子政务蒙受损失。一是盲目杀价，盲目承诺，在明知无法完成任务的情况下，不顾企业的信誉，先拿下合同再说。这种做法，功夫不是花在电子政务方案上，而是花在公关上。到头来无法按时、按质量完成合同任务，使政府最终蒙受损失。二是不讲职业道德，为了拿下合同而不择手段，攻击、抵毁竞争对手，甚至不惜陷害竞争对手。这些现象的出现，表面看是个别企业的错误行为，而深层的问题则是政府管理与引导不够，是市场和谐环境的建设问题。

十五”就要过去了。总结历年来，特别是近两年半以来我国政府电子政务建设的经验，发现问题并解决问题是搞好“十一五规划”，开展好“十一五”电子政务建设的重要一环。构建电子政务建设和发展的和谐的社会环境，对完成我国艰巨的电子政务建设任务无疑具有积极的、重要的现实意义。

本文发表于2005年10月25日。