“十一五”我国信息化需明晰绩效评估

发布时间：2008年02月19日点击数： 作者：佚名 来源：科技资讯网时间

【字体：小 大】 【收藏】 【打印文章】 【查看评论( 0 )】

摘要:

跨入2006年，按照我国经济发展的5年递进周期，已经进入了一个新的阶段——“十一五”建设时期。而作为与经济建设紧密配套、与社会发展密切关联的信息化建设来说，同样进入了一个新的建设周期。尽管一些“金字工程”和行业信息化建设项目并没有按照国家经济建设的5年计划去划分周期，但我们依然可以发现，经过多年的建设积淀，在2006年以后我国各部委、行业信息化在建设动力、建设方向等方面已经有了不少潜移默化的变化。

 
　　在1月20日“2006政府、行业应用工作会议”上，72位部委、主管行业信息化建设的专家共同对目前的信息化建设成就和“十一五”期间的发展方向等进行了探讨。会后，我们还对10多家国家部委、行业进行了跟踪采访。从总体来看，展望“十一五”期间，我国政府、行业的信息化建设将全面进入主流业务的信息化建设阶段，实现了从技术驱动到业务驱动的跨越，从独立建设到协同共享建设的跨越，从缺乏统一指导和规划到有了制度化保障的跨越，但同时也有一些问题仍然未能明确，如信息中心定位问题、信息化绩效评估问题等等。此外，在各部门、行业的信息化投入上也需要一些整体协调，警惕由于信息化的放大作用而带来“贫富差距拉大”的现象。

　　业务需求成信息化驱动力

　　在经历基础设施的大规模采购阶段、单一业务系统的探索建设阶段之后，从我国整体信息化来看，将在“十一五”期间全面进入信息化的最核心内容——主流业务系统的信息化建设。实际上，这样的变化也意味着“信息化的普及认识”阶段基本结束，人们对信息化所带来的效率提高等作用已经不再存有怀疑，“改变原有的手工工作模式、应用计算机来操作业务”已经成为了共识，这也让信息化建设真正告别了以往的“技术驱动”模式。“‘技术驱动’也是信息化普及时期的不得已手段——在大家都不了解的时候，你只能通过展示技术应用的先进性来吸引人们的关注，进而让他们慢慢熟悉。而人们普遍了解信息化之后，建设方向自然就会回到‘业务为主导’的正确方向上来。”最高人民法院司法行政装备管理局王德进处长这样表示。

　　在“十五”期间，随着信息化认识的深入，许多部门已经出现了“业务驱动”取代“技术驱动”的现象。只是由于不同部委、行业的主流业务对信息化的需求度不一致，导致了信息化普及过程长短的不一致，从而在一定程度上造成了目前各部门发展不平衡的现象。国土资源部信息中心总工程师顾炳中认为，按照信息化推进速度我国各部委大体可分为三类：一是数据业务是其主流业务的部门，信息技术对其效益作用明显，如海关、银行等，它们的信息化水平最高；二是一些具有行政审批等特殊服务职能的部门，信息技术能提升其对外工作效率，如社保等，它们的部分业务有了较好的信息化应用；三是以内部办公为主要职能的部门，由于信息技术作用并不明显，其应用水平也不高。

　　从以上划分就可以清楚地看到，正是业务需要，而非技术进步，成为当前我国部委、行业信息化的原动力——不仅仅是有钱、能买最新设备的部门走在前列，而是信息化真正能带来更多经济效益的部门名列前茅。应该说，在“十一五”期间，围绕业务发展而推动信息化进程成为了所有信息化建设者的共识，而“通过信息化让工作更简便、轻松”也是所有工作人员的共识。只是由于主流业务的方向不同，导致不同部门对信息化的关注方向有较大差别，例如以上提到的第一类部门可能涉及到数据整合与开发利用、社会化服务等深层次，而第二类部门还需关注业务流程重组，第三类则在加大计算机应用的同时关注个性业务应用。

　　协同与共享成建设主基调

　　“信息孤岛”，这是“十五”期间我国各行各业在总结信息化问题时，提到最频繁的一个词。究其原因，则是在信息化建设的探索阶段，许多部门根据自身情况和发展要求，建立了一系列为自身服务的应用系统、数据库等等，但由于相互之间的技术标准、行业标准、基础标准等不一致，导致各部门之间信息不能共享，各部门的应用只能集中在局部，而不能扩展到全局。

　　整合，这也是“十五”期间针对“信息孤岛”问题时被提到最多的一个词。可以清楚地看到，在一些信息化进展较快的部门，例如税务，对各种已建的应用系统的整合成为了一个最热烈的话题。而在信息化进展慢一些的部门，已经在考量是否停下刚建不久的独立系统，改为从全局出发重新建设。甚至，在一些起步晚的部门，如一些地方政府，从信息化建设之初就开始基于信息共享来实施。

　　整合可以从一定程度上解决问题，但同时也意味着整体成本的增加和人力浪费。正是有了这种痛苦和无奈，在“十一五”期间，无论是各级政府，或是各行业，在信息化建设时的全局性有了大幅提高。以电力行业为例，国电信息中心企划咨询处处长辜体仁总体分析，“整合是重点，各电力企业一方面要建设自身统一的管理信息系统，另一方面也重视与其他企业之间的信息交换，实现与外部的高效协作与信息共享。”而在政府部门，这种协作与共享的趋势更加明显：按照向服务型政府转型的要求，行政审批等服务行为得到强化，而这些项目都是需要多个部门之间的有效协同工作，因此在下一阶段的信息化建设中，与其他部门实现信息共享和协同工作成为许多部委的建设目标之一。

　　从导致“信息孤岛”的原因上看，还有管理体制、标准等方面的问题，在“十一五”期间也不可能完全得到解决。但无疑，对信息共享和协同共享的认识将会让每一个建设者找到正确的方向，例如，体制问题难解决，但在技术上选用标准接口、设置信息共享平台等方法都能为实现共享奠定基础。

     国务院信息化办公室副主任杨学山在总结信息化融入主流业务中的各个阶段时指出，目前最高的一个阶段就是主流业务已经完全实现了信息化应用，并通过完整的信息化发展体制保障其应用的良性循环；而次一等级则是未能形成这种信息化发展的制度体系。可以看出，信息技术作为一种有效的工具和手段，要想真正在业务应用中起到作用，就必须形成一套有效的信息化发展和应用体制。而从“十一五”期间信息化发展趋势来看，这种对信息化建设的保障制度将在大部分行业、部委中出现。

　　在以往的信息化建设中，缺乏统一规划、统一指导方向、具体落实细则等都是困扰各部委、行业信息化建设的实际问题。而从目前来看，随着信息化作用的逐步展现，各部委、行业相关领导对信息化的认识和重视程度有了显著的提高，并开始着手将信息化落实成为一项日常工作，从而逐步形成制度。例如，国家劳动和社会保障部信息中心主任赵锡铭就介绍说，以往信息化在该部门是位于第十位左右的工作，在部委工作规划中常常只是宏观上的要求，但从2006年来看，信息化已经成为该部委前三位的工作之一，具体落实细则都在规划中得到了体现。“由于我们的主体业务与信息化已经息息相关，可以说，信息系统一分钟都不能乱，因此必须有稳定的制度去保障它的实现，从投资到实施到人员培训到实际应用，乃至长远发展都需要纳入进来，而我们社保部门也在逐步完善这一保障制度。”在大部分行业，由于其信息化建设主体是各个企业，信息化应用更是与其经营效益紧密联系，这也促使他们自发地把实施IT建设当成一项常备企业策略，并应用到日常工作中。而从行业指导部门来看，也将在“十一五”期间制定更多地可行业推广的信息化实施制度体系。

　　当然，由于政府、行业信息化进程的不一致，这种保障制度形成的时间也各不相同，但需要注意的是，这种制度的形成有着两方面的动力——部门领导在主动推进，业务与信息技术的融合也反过来产生需求。

　　两类问题有待清晰

　　尽管“十一五”期间政府、行业的信息化较之以往将出现令人惊喜的几项变化，但同时仍有些问题困扰着信息化建设者。不提资金、人才等客观因素，仅仅在建设思路和执行方面就存在两方面疑问。

　　首先“还是”信息化认识问题。只是这个认识不同于信息化普及期间的认识，而是上升到了应用层面——人们对实施信息化都已经给予了认可，但到底如何才能让信息化发挥出最大的效用？实际上，这个问题主要来源于业务部门，他们还不能很好地将业务需求反映到信息化建设中去，更不可能设计出基于信息技术的新业务流程。这就不仅需要信息化建设的执行部门“事必亲躬”，更要掀起第二次“普及浪潮”——对业务部门较为全面的信息化应用培训，但这一过程目前还很难实现。此外，正是由于信息化效果很难把握，还产生了信息化绩效评估体系难于形成的问题。从目前来看，尚未有一个部委或行业形成了比较完善的绩效评估体系，大部分还只能从简单的经济效益、社会影响等方面去评估，这种评估也很难对外公布。因此，以电子政务建设为例，还很难摆脱外界对其“形象工程”的猜度。

　　同时，信息中心的定位也是一个难题。应该说，绝大部分信息中心承担了本部门的信息化建设任务，但由于管理体制的不同，信息中心所具备的职能并不一致。应该说，信息化建设需要一个统一管理、规划的部门，也需要一个能具体执行建设职能的机构，还需要一支能在运行中做系统维护的队伍。目前来看，只有少部分信息中心兼具这三项职能，其信息化推动力比较强。而一些信息中心由于在管理、规划职能上有缺失，而部门又没有一个明确的信息化管理部门，其信息化推进力度受到很大影响——尽管业务需求成为了信息化建设驱动力，业务部门的主动性更强一些，但要让各业务部门都纳入到信息系统中，仍然需要信息中心去做更多的“上门服务”。在具体操作职能上，是否由信息中心承担系统研发的任务也还有争议：承担，人力资源有所不足；不承担，成本相对较高。而对于研发力量强的信息中心来说，是否进行市场化运作也成为争论的焦点。有专家提出，信息中心应该具备管理和运维的职能，具体研发职能应该交给IT厂商，但这还有待建设中的探索和部门管理职权上的进一步划分。

　　警惕信息化放大作用

　　从此次会议研讨和会后采访的过程中，我们还发现，由于信息化的“放大作用”，常常会导致实施信息化越早、投入越多的部门信息化效果也更好，并会随着信息化的进程拉大差距。而从各个部委、行业来看，在信息化认识相差不大的情况下，主要推动力量来自资金投入，而这种投入又源于国家对该项目的重视情况。很明显的一点，开展“十二金”工程的部门其信息化效果就要比其他部门更好，业务发展也更快。尽管国家在总体协调信息化建设的投入情况，但也会出现一些未能考虑清楚的地方。例如，工商部门的信息化建设由于缺乏足够专项资金投入，其建设相比税务等部门有着不小的差距，但实际上，税务部门只有在利用了工商部门建立的“企业法人库”之后，才能最大限度解决偷税、漏税问题。

　　因此，从“十一五”期间信息化发展来看，还需要国家对整体信息化推进的步骤和措施进行进一步梳理，给予一些“后进”部门更多的关注和投入，尽量降低信息化带来的差距放大作用，使得各部门、各行业之间的信息共享和协同工作更容易实现。