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孙强:电子政务呼唤IT治理
发布时间:2012年12月03日点击数: 作者:邹震 来源:ITGov中国IT治理研究中心
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    尽管IT治理在国内已过了概念期,但把IT治理应用于电子政务,确实是一个难以理解的话题。但另一方面,有人形象地描述了国外的政府的办事过程:整个办事过程只需点出三次鼠标。电子政务与人们的生活息息相关,前端表现出的高效也与完善的后台有着密不可分的关系。完善的后台与治理有着千丝万缕的关系。为了揭示成功电子政务背后的秘密,我们专访了国内知名的IT治理专家孙强先生。

    PChome:孙强先生,您能否介绍一下电子政务有无实施IT治理的必要?

    孙强:非常必要。这从这样几个方面可以看出。

    首先是经过多年的发展,我国电子政务基础设施建设已经取得世人瞩目的成就,发达地区电子政务正从扩散期向整合期、融合期迈进,政务业务对信息化的依存度大幅提升,推进电子政务又好又快地发展已成为共识,这为IT治理大发展提供了前提条件。

    其次,这也是我国电子政务发展的大趋势所决定的。

    党的十七大提出了,“建设服务型政府,首先要创新行政管理体制。要优化政府组织结构,加强公共服务部门建设,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系,加快法治政府建设,全面推进依法行政,依法规范政府职能和行政行为。”而从信息化的意义上讲,服务型政府的时代特征是信息化条件下以公众为中心的政府职能模式,即国际上所说的电子政府。

    这实际上给电子政务带来了新挑战新机遇,就是当前分别建立在各部门的电子政务系统如何适应和支撑大部制要求的整合或精减行政层次?在行政管理体制改革时期,能否保证政府的服务能力和服务水平不会下降或终断?是否会出现伴随行政管理体制改革而发生电子政务系统的废弃或重建?这些问题的解决之道,就是从更高层面——IT治理上找出路。结合我国当前电子政务现状,迫切需要解决的核心问题是电子政务内生的动力机制,这就需要我们把绩效评估作为发展电子政务的动力机制,即ITGov中国IT治理研究中心正在研究探索的能够适应政府行政管理体制改革中机构不确定性的电子政务绩效评估模式。

    电子政务绩效评估工作如此重要,关系到服务型政府的建设。我也感到以前电子政务网站的评估不能完全反映电子政务绩效,那么,您认为到底什么是面向服务型政府的电子政务绩效评估呢?

    孙强:电子政务的绩效评估是一项比较复杂的工作,目前国内外都在探索与实践中。从电子政务绩效评估的对象和内容来划分,电子政务绩效评估可为综合评估、项目评估、专项评估和发展水平评估。从电子政务绩效评估的主体来划分,可以分为三类:外部评估、内部评估和内外部相结合的综合评估。其中发达国家开展的电子政务绩效评估多为前两种类型,内外部相结合的评估模式通过将上级领导部门监管、第三方专业机构和公众监督相结合,因此更适合向市场经济转型期间的我国国情。上述各种类型的电子政务绩效评估,在评估模型、评估体系、指标内容、评估实施方法、评估结果应用等方面各有其特点和规律,对推动电子政务发展各有其效果和价值。但作为推动电子政务可持续发展发展,落实十七大精神的保障举措,均有其局限性。

    因此,这几年来我们积极推动服务型政府视角的电子政务综合绩效评估的研究与实践,ITGov中国IT治理研究中心在总结研究成果和在若干省市实践的基础上,认为服务型政府视角的电子政务综合绩效评估是指,以建设服务型政府为目标,评估主体通过制定科学的评估体系和评估模型,运用特定的评估指标和评估标准,按照严格的流程,在定量与定性相结合的基础上进行对比分析,对电子政务全生命周期的过程和结果,政府机构绩效目标的达成情况及可持续发展能力,做出客观、公正和准确的综合性评判,分析未达到目标的的原因并提出改进建议,以发挥评估工作的导向性作用,推动构建电子政务可持续发展的长效机制。

    我们从上述定义中可以看出,政府机构视角的电子政务综合绩效评估应具备以下特征:

    1、作为政府机构绩效评估的重要组成部分。

    2、以建设服务型政府评估目标为逻辑起点;

    3、覆盖电子政务规划、建设与运维等全生命周期,综合电子政务建设与管理各项工作;

    4、利用戴明循环思想,构建“PDCA”评估体系”,形成不断改善绩效的电子政务绩效管理机制,而不仅仅是指标体系的设定。

    PChome:要做好电子政务综合绩效评估,您认为需要注意哪些问题呢?

    孙强:电子政务绩效评估是一项较为复杂的系统工程。首先需要建立一套科学规范的电子政务绩效评估体系,这是一个涉及范围广,技术要求高、考虑因素多的复杂系统。

    具体来说,要解决的关键问题一是要解决电子政务绩效评估体系框架及其必须的组成部分。要形成推动电子政务发展的长效机制,因此构建的绩效评估体系中评估主体、评估流程、评估模型和评估结果运用等都非常重要。具体而言,评估主体必须具备相应权力,能够影响被评单位行为向评估主体期望的方向调整,通过严格的绩效考核和评估结果的透明披露,靠“问责”的制度化来实现电子政务可持续发展的长效机制。二是要解决由于各类政府机构的差异性而导致的电子政务绩效差异性问题。要分析影响电子政务绩效的环境因素,充分考虑各政府机构其环境和基础条件的差异,在进行电子政务绩效评估时,不仅可以进行横向比较,还能针对不同政府机构的业务特点,保持评估的科学性、公正性和准确性。三是要解决对电子政务绩效的综合评估问题。评估要覆盖电子政务全生命周期,而不仅是事后评估、系统评估或投入产出评估等。同时,还要综合评估电子政务建设与管理工作。四是要解决电子政务绩效评估结果发挥正面的导向性问题。要将评估与监管结合,注重过程的动态监控与闭环管理,才能发挥电子政务绩效评估对具体工作的“指挥棒作用。

    PChome:我们明白了电子政务综合绩效评估的重要性,但是国内实际应用这种管理方法的部门多不多呢?

    孙强:目前有一些省市已经实施了电子政务综合绩效评估,从建立电子政务发展长效机制上看,发挥了关键的作用。

    比如某省实施的评估实现了以“公共服务和应用绩效为核心”的信息化绩效评估。不仅包括政府门户网站评估,更关注服务与应用、资源整合与利用、管理与保障等方面的综合绩效。将电子政务绩效评估作为抓手,通过发挥绩效评估的“指挥棒”作用,把电子政务的重点工作如信息资源共享与利用工作落实到部门、业务流程、人员岗位。

    前边咱们谈到了评估主体必须具备相应权力,在这个省实施电子政务绩效评估的过程中,信息办联合省编委办、省法制办、省发改委、省财政厅、省监察厅组成电子政务绩效评估协调工作组,作为某省电子政务绩效评估的主体,首次建立了电子政务绩效内评估的制度环境支持。由此可以看出,IT治理的理论要求在电子政务领域一样是适用的。换句话说,电子政务同样需要IT治理。

    PChome:我们知道类似于ITIL等IT治理方法也在不断地更新之中,同时近几年还不断涌现出一些新的方法,比如说生命周期管理等方法,那么这些方法和IT治理能形成一些怎样的关系呢?

    孙强:IT治理和生命周期管理都是一些较新的管理方法,具体到电子政务领域,这些方法都存在一个具体应用的问题,因此我来用一个例子说明这二者的关系。

    还拿咱们上边说的这个案例来说,这个省的电子政务绩效评估贯穿在电子政务发展全生命周期各阶段,不同的阶段具有不同的关键绩效指标。它不是后评估。因此,该省电子政务绩效评估指标体系充分考虑电子政务发展阶段和不同政务部门的业务差异,综合电子政务的产出、结果和影响,从而也就能全面、客观地反映某市各部门的电子政务绩效情况。实际上,在这里IT治理的方法和生命周期的理论,都得到了应用。

    PChome:您谈到这里,我就又联想起了一个问题。这就是象IT治理、生命周期管理等方法,都是一些很新的理论,政府当中能熟练应用这些方法的人并不多,而基于我国的国情,政务信息不可能全部向外开放。这时,谁来实施电子政务绩效评估?再好的理论如果没有人来应用,也只能停留在空想的阶段吧。

    孙强:确实可能存在这样的问题。这个问题可能存在不同的解决方法,在我们谈到的上述案例中,是这样解决的。

    这个城市采用的模式是以政府内评估为主导,依托第三方专业机构的外评估,内外评估创新结合,既不像某些政府主导的评估和评议工作,完全由政府主管部门进行评估,也不完全依赖第三方中介机构。

    对于电子政务建设来说,借鉴国际经验,积极借助社会第三方组织机构的力量是非常重要的。因为通过这种方式,可以及时引进科学的管理思想,有效遏制电子政务中许多不正常的现象。

    PChome:我们了解到ITIL中提到一个概念,这就是信息系统的实施在整个生命周期当中只占很少的一部分,而其他大部分时间内,系统是处于运维阶段,那么这个原理在电子政务当中是否有应用呢?换句话说,电子政务也需要利用IT治理的原理,进行运维方面的管理呢?

    孙强:我国信息化建设发展到今天,正在从大规模建设向建设与运维并重转型,下一步肯定要进入以“IT与业务深度融合、精细管理”为主要特征的运维阶段。事实上运维管理已成为当前电子政务深入发展的新挑战、新任务。

    我们在全国也确实看到在些电子政务系统在运维方面存在较大的问题,在持续可靠提供服务方面的风险已经凸显。

    比如多数单位不能明确规划运维服务需求,大部分运维项目建议书中没有明确外包服务内容、外包服务提供流程、针对各服务环节的人员配备等。

    再比如运维外包项目总投资额过亿元,但只有极少数单位的合同比较完备,绝大多数只有2-3页的总价合同,甚至出现几千万的外包合同居然只有一页纸的现象,外包的范围、服务、成本、质量、人员、风险、安全等要素欠缺。不严格规范的外包服务合同,难以对外包商的服务提供形成法律约束力,外包服务质量难以得到保证。

    此外,各单位难以区分外包服务质量的优劣,更无法对运维服务进行绩效评价,几乎所有运维项目未引入第三方绩效评价机制,服务质量难以得到保证。同时,众多的电子政务项目后续运维服务由原建设商继续承担。很多政府部门网站采用了托管方式。大多数委办局的多个业务系统一般委托给一家或两、三家企业进行开发维护,少数委办局几乎每个系统的开发商都不同,由于缺乏外包商准入资质,造成了参与电子政务运维的企业多达数百家,运维企业的业务范围雷同,受运维服务资源和能力的限制,服务水平参差不齐,存在较为严重的质量事故隐患。

    因此,甲方迫切需要提升管理能力和管理水平,全国电子政务迫切需要制定电子政务运维管理规范。这对于保障政府信息安全和业务可持续,改善执政水平和提升执政能力具有重要意义。ITGov中国IT治理研究中心这两年来一直致力于这方面的研究与推动工作,和某省政府一起研究制定了电子政务全流程管理规范。

    PChome:谢谢孙强先生,请您最后在总结一下IT治理的重要意义。

    孙强:治理是管理的基础,长远发展来看,我国电子政务发展需要从制度层面创新思路,这就需要大家一起来关注IT治理。

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