狠抓总纲，实现电子政务跨越式发展

发布时间：2008年05月21日点击数： 作者：陈拂晓 来源：审计署

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摘要:

2006年我国电子政务取得了明显进展。其中最突出、最重要的是国家信息化领导小组正式下发了“国家电子政务总体框架”这一意义深远的文件并为此专门召开了全国电子政务工作会议。国务院副总理曾培炎代表国家信息化领导小组到会发表重要讲话，详细阐述了文件精神，部署了“十一五”期间电子政务工作。可以说我国“十一五”期间电子政务有了良好的开端。正如曾培炎指出的：“这是国家电子政务的骨架，有了这个骨架，全国电子政务体系就能树起来。框架从战略高度明确了电子政务发展的思路、目标和重点，为加快我国电子政务建设打下了重要基础。

认真学习和深刻领会“国家电子政务总体框架”的建设思路、原则、策略、结构是所有电子政务建设者、管理者的重要任务。可以毫不夸大地说“国家电子政务总体框架”是我国电子政务建设的总纲。对“国家电子政务总体框架”的学习理解和贯彻落实程度，将决定我国“十一五”期间电子政务的进展和绩效。

一、浅析“国家电子政务总体框架”的结构

国家电子政务总体框架”以极为简明清晰的结构，深刻揭示了电子政务的历史使命及社会价值，科学地将电子政务的社会功能、技术关键、管理要素有机组成统一的、动态的整体并划分为五个部分，符合中国电子政务实际，不愧是多年实践经验的总结和升华。

以往看到的对电子政务框架结构的描述，要么过分突出技术架构，复杂、零乱，甚至即使是从事政府信息化建设多年的业务领导和技术主管都难于理解；即使突出政务功能，又过于具体，缺少总体和关系分析；它们的共同点是战略高度、政策指导、策略力度不足，难于宏观指导电子政务健康发展。

让我们仔细分析“国家电子政务总体框架”的结构，它只有五个组成部分（我们用五种不同的颜色加以区别）：服务与应用系统，信息资源，基础设施，法律法规与标准化体系，管理体制。它用一句话予以概括：服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。这是何等简明扼要，易记易用！

服务与应用系统，说明了电子政务的社会使命，它是新世纪中政府服务于社会的一种新型服务方式，它强调服务是宗旨，服务对象包括政府间、企事业单位、社会公众，强调要惠及全民。而这种服务是通过电子政务应用系统实现的，因此突出了应用的关键地位，其中特别强调了政府各部门间协同应用和跨部门应用的极端重要性，说明了应用架构对于服务社会的能力和社会公众满意度的巨大、关键作用。由此，它告诉我们，电子政务不只是政府自身或内部的一项基本建设，而是造福于人民的伟大事业。

信息资源，不再是静态地将其看作是数据，而是突出其能够持续具有应用价值所必须的全部要素及与服务、应用体系之间的动态、有机的关系。这些要素由三部分组成，一是信息采集和更新，二是信息公开和共享，三是基础信息资源，如空间地理信息等。信息采集更新必须来自社会、公众，公开共享是通过应用系统的服务提供给社会公众的。这就科学地体现了信息资源与服务应用之间的真实关系，科学、清晰地展现了实现电子政务服务宗旨的正确的建设思路。服务宗旨是通过应用系统和信息资源实现的。因此，电子政务的投资重点必须是应用系统和信息资源，而管理的核心任务则必须是协调应用系统与信息资源之间的关系使之发挥最大效益和持续发展。一句话，能够支持持续服务的应用系统和信息资源才是电子政务投入的真正的、有价值的产出。

将国家电子政务网络、信息安全基础设施、政务信息资源目录体系与交换体系归于基础设施，作为服务与应用、信息资源开发利用的支撑环境恰如其分地表述了这些技术要素在国家电子政务中的支撑地位。因为，它们的共同特点是必须有组织地、按统一标准、有序地建设和管理才能充分发挥其基础性作用，支撑应用系统和信息资源的持续运行。它们是为电子政务的宗旨、关键和主线服务的，它们实质上是电子政务的成本。因此，它们理所当然地应与之相适应，与之同发展，也就是说应受其制约。我们通常看到的情况是，网络建设脱离应用实际，盲目追求高性能造成巨额财政浪费；网络建设各自为政、无标准造成不可能互联互通；不顾电子政务应用和信息资源规模和实际情况，无管理依据、无序地开展信息安全建设，甚至造成信息安全成本远远高于电子政务应用系统和信息资源建设本身；等等。将政务信息资源目录体系与交换体系纳入基础设施是一大创新。它深刻地揭示了信息资源共享的范围是由管理的范围制约和决定的。各自为政地搞政务信息资源目录体系与交换体系，是不可能真正实现信息资源广泛、有序共享的。这也就为我国电子政务基础设施的建设指明了方向。

法律法规与标准化体系，恰如其分地说明了实施电子政务必须保障其社会性和公众性需求。电子政务是为全社会、全民服务的，其服务需要得到法律法规的确认，其规模性和有效性必须通过标准化体系加以保证。

将管理体制纳入“国家电子政务总体框架”，这在我国是首创！具有极其重大、深远的意义！长期以来，我国政府信息化建设最薄弱的环节正是管理体制。我们存在在宏观层面上没有司令部，在微观层面上没有法律责任人的不争的事实。这正是电子政务存在诸多问题的根本原因。“国家电子政务总体框架”将管理体制纳入其中，必将有效地、有针对性地推动电子政务组织保障体系建设，使电子政务健康、持续发展有了决定性的保障条件。

国家电子政务总体框架”具有如此简明清晰的结构，如此浅显易懂的表述，充分体现其科学性，它必将在我国电子政务建设中发挥关键的、巨大的指导作用。

  二、浅析“国家电子政务总体框架”的基本原则与策略

 让我们再仔细看看“国家电子政务总体框架”对五部分的基本要求。

对于服务与应用系统，强调服务是电子政务的出发点和落脚点，要以人为本，惠及全民。对已建系统必须强化应用，推动互通共享和支持部门间协同。对在建和拟建系统，要有利于深化政府机构改革和优化组织结构，避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。这项建设原则的提出，首次以文件形式，明确无误地提出电子政务是为政府机构改革服务的，其目的不是在原有管理体制上建立面向本部门的应用系统，这种应用架构不仅易发生重复建设，难于整合，成本高昂的弊端，最重要的是不利于业务整合、流程优化和机构重组，难于实现以减少管理环节和层次为标志，实现结构性地提高行政效率和降低行政成本的政府管理创新。可以说这项原则为政务应用系统的建设指明了方向，吹响了建立以政务流程为核心的跨部门应用系统的号角，电子政务将成为政府行政体制改革服务的重要措施。

对于信息资源，强调在信息采集和更新时，要减轻社会公众和企业负担；在信息公开和共享上，要围绕社会公众和企事业单位最关心、最直接、最现实的利益问题，以公开为原则，以不公开为例外，公开行政决策的程序和结果，提高政府的透明度和办事效率，拓宽群众参政议政渠道。这些极重要的原则，充分体现电子政务为构建和谐社会服务的理念和作用，是电子政务健康发展的重要方向。

对于基础设施，强调建设要统一规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。对国家电子政务网络，特别强调要充利用国家公共通信资源，统一标准规范；对政务信息资源目录体系与交换体系，特别强调要依托统一的国家电子政务网络，统筹规划，分级建设；对信息安全基础设施，特别强调要规范信任体系建设和统筹规划电子政务应急响应与灾难备份建设。上述国家电子政务重要基础设施的建设原则具有特别重大的意义。因为这些建设涉及全局，投入巨大，但失去统筹规划将不可能发挥整体效益，有可能造成新一轮的巨额浪费。

对于法律法规和标准化体系，不但明确要制定一系列电子政务法律和法规，还首次明确宣布我国“电子政务法”的研究与制定即将启动，这是多么令人振奋的信息！

对于管理体制，特别强调了要加快各方面的改革，使关系电子政务发展全局的重大体制改革取得突破性进展，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的电子政务管理体制。要把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制。这些关于管理体制建设的原则进一步强调了电子政务的社会功能与社会价值，明确了电子政务管理体制建设的方向。

如何衡量“十一五”期间的电子政务绩效？国务院副总理曾培炎代表国家信息化领导小组在全国电子政务工作会议上明确指出：“应用系统和公共服务能否取得实效，是衡量电子政务建设成功与否的关键，也是检验电子政务工作绩效大小的标准。”而“国家电子政务总体框架”则对公共服务提出了具体的绩效考核指标：“门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50％以上行政许可项目实现在线处理，公众认知度和满意度进一步提高，有效降低行政成本……”它为我国电子政务工作者明确了奋斗目标。从中我们可以看到电子政务确实是造福于中国人民的伟大事业。

国家电子政务总体框架”科学地揭示了电子政务的实质，它的实施绝非易事，是极具挑战性的。在全国电子政务工作会议上，国务院副总理曾培炎曾语重心长地讲到，改革开放使我国的经济总量跃居世界第四，进出口总额跃居世界第三，而我国在世界电子政务建设的排名中仅居世界第57位，与我国的地位不相符合。改变电子政务的落后局面，实现跨越式发展是国家的需要，是人民的需要。但是，只有狠狠抓住“国家电子政务总体框架这个总纲，我们才有可能实现这一宏伟目标。

  本文发表于2006年12月31日。