一、引言

随着改革开放和社会主义现代化建设的进一步推进，我国电子政务建设已经起步。20世纪90年代初以来，国务院有关部门相继建设了一批业务系统，“金关”和“金税”工程取得显著成效，办公自动化、政务信息化也取得较大成绩。但从总体上看，我国电子政务建设仍处于初始阶段，存在一些问题，主要是：网络建设各自为政，重复建设，结构不合理；业务系统水平低，应用和服务领域窄；信息资源开发利用滞后，互联线通不畅，共享程度低；标准不统一，安全存在隐患，法制建设薄弱。我国的有关专家学者将电子政务建设中存在的这些问题概括为“重概念轻实效，重建设轻整合，重电子轻政务”。

因此，有必要针对上述的问题，“研究建立电子政务绩效评估机制”充分发挥具有相应技术能力的专业技术机构的作用，开展绩效评估工作，引导建设单位加强追求电子政务绩效的自觉性，为政府提供量化的管理依据。同时，通过建立科学的指标体系，可以指出各级政府与发达国家电子政务建设水平的差距，以及国内各级政府部门电子政务应用水平的差距，从而吸取先进经验，修正自身不足，为我国的电子政务建设引领正确的方向。

目前，各国政府都在探索一条电子政务绩效评估的有效方法，我国政府和有关研究机构也有一些有关电子政务绩效评估的研究成果。本文在国内外有关研究成果的基础上，结合有关专家的意见、经验和我们的专业技术能力，提出了一套有效的电子政务门户网站绩效评估指标和方法。

二、电子政务绩效评估概念和基本要素

电子政务绩效评估是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对电子政务建设的投入和产出所做出的客观、公正和准确的评判。电子政务绩效评估包含两个方面的内涵，一是电子政务建设投入和产出的关系，二是电子政务建设产出的成效；这是因为电子政务建设不仅要有好的建设产出，还要尽量以最少的投入，产生最大的产出回报。

电子政务绩效评估的主要要素包括五个方面，一是评估指标体系，二是指标评价标准，三是指标权重，四是综合评分方法，五是数据采集方法。

指标体系：电子政务绩效评估涉及到电子政务投入和产出问题，是一个综合的、复杂的系统工程，为了能更好地体现电子政务投入产出绩效，我们采用了国际上通用的项目评估方法――逻辑框架法（Logic Framework Approach）来构建评估指标体系，即将指标体系分为目标、产出与结果、投入与活动三个层次；同时在指标体系的确定上考虑了全面性和科学性、定量分析和定性分析相结合、可行性和可操作性、灵活性和目标导向性原则，结合专家的经验和智慧，采用专家座谈来确定各项指标体系。

指标评价标准：指标体系中有定量指标和定性指标，对于定量指标，通过规定的参数数值直接进行量化；对于定性指标，设定不同的等级标准进行量化处理。

指标权重：权重也称权数或加权系数，它体现了各项指标的相对重要程度。在指标体系和评分标准确定的前提下，综合评估结果就依赖于指标权重了，因此指标权重确定的合理与否，关系到评估结果的可信程度。本文采用了德尔菲法（Delphi Technique）和层次分析法（The Analytic Hierarchy Process）来确定指标的权重。

综合评分方法：就是通过一定的数学模型（或算法）将多个评估指标值“合成”为一个整体性的综合评估值。考虑到如何从综合评分上体现绩效问题，本文采用加权平均法和功效系数法进行综合评分，即对目标、产出与结果两个层次采用加权求和法评分，对投入与活动采用功效系数法评分。

数据采集方法：数据采集表是收集指标数据的主要方法，数据采集表是根据各项具体指标制定的，旨在向被评估对象获取具体数据的集合；数据采集表的制定要考虑与各项具体指标的评价标准和评分细则相联系。

三、指标体系确定的方法

逻辑框架法（Logical Framework Approach, 简称LFA）是国际组织常用的一种开发项目设计、工作计划和考核评估的工具，或者说是一种科学思维方法。LFA为项目计划和评估者提供一种分析框架。在项目立项论证阶段，采用逻辑框架法可以明确项目的目的和目标，确定考核项目实施结果的主要指标，分析项目实施和运行中的主要风险，从而加强项目的实施和监督管理；在项目实施后的绩效评估中，通过应用LFA来分析项目预期目标、各种目标的层次、目标实现的程度和原因，用以评估效果、作用和影响。

逻辑框架分析的结果，要生成一个逻辑框架表。由于该表能够充分体现表内所包含的各项内容之间的逻辑关系，而且这种逻辑关系构成了一个矩阵式框架结构，因此又被称为逻辑框架矩阵表。基本模式如表1所示。

表1 逻辑框架法的基本模式

目标层次	客观评估指标	客观评估方法	风险与假设
宏观目标	目标指标	评估及监测手段和方法	实现目标的主要条件
项目目的	目的指标	评估及监测手段和方法	实现目的的主要条件
产出（成果）	产出物及定量指标	评估及监测手段和方法	实现产出的主要条件
投入（活动）	投入方式及定量指标	投入成本等	落实投入的主要条件

四、电子政务绩效评估指标体系

根据ITGov在电子政务绩效评估相关领域的研究，从电子政务绩效评估的对象和内容来划分，电子政务绩效评估可为综合评估、项目评估、专项（如网站、运维、系统等）评估和发展水平评估。综合评估是指对一个或多个政府部门电子政务服务与应用、资源整合与利用以及管理与保障等方面的成绩和效果进行综合性的全面考核与评估。项目评估是指对电子政务项目的建设、运维和实施绩效进行评估。专项评估是指对部门门户网站、电子政务资金管理、项目管理和信息安全等专门领域进行评估。发展水平评估是指对国家或省市地区政务信息化的建设与应用水平进行评估。

下面以电子政务门户网站绩效评估为例进行说明。

根据逻辑框架法，对电子政务门户网站的绩效评估进行分解、抽象，概括出的垂直逻辑关系包含目标（Purpose）、产出与结果（Outputs & Outcome）、投入与活动（Inputs & Activities）三层关系，每层通过一定的指标反映出该层的目标；概括出的水平逻辑关系包含一级指标、二级指标和三级指标。政府门户网站指标体系如表2所示。

表2 政府门户网站指标体系

一级指标	二级指标	三级指标
目标（Purpose）
1. 公众满意度	1.1 公众对政府网站的满意度
1. 公众满意度	1.2 公众对政府工作的满意度
2. 政府满意度	2.1 电子政务发展规划
	2.2 效能
	2.3 效率
	2.4 效益
产出与结果（Outputs & Outcome）
3. 政务透明度	3.1 政务公开	3.1.1 政府公报
		3.1.2 政策法规
		3.1.3 政务新闻
		3.1.4 机构设置与职责
		3.1.5 办事规程
		3.1.6 行政许可公开
		3.1.7 网站背景
	3.2 网上办公	3.2.1 导航服务
		3.2.2 办事指南
		3.2.3 网上咨询
		3.2.4 网上查询
		3.2.5 网上申报
		3.2.6 网上审批
		3.2.7 相关机构链接
4. 信息化成熟度	4.1 信息资源利用
4. 信息化成熟度	4.2 人力资源利用
5. 网站建设质量	5.1 设计特性	5.1.1 美观性
		5.1.2 专业性
		5.1.3 易用性
		5.1.4 通用性
		5.1.5 交互性
	5.2 信息特性	5.2.1 时效性
		5.2.2 全面性
		5.2.3 条理性
		5.2.4 多媒体
	5.3 系统特性	5.3.1 连接/浏览速度
		5.3.2 站点可用性
		5.3.3 资源利用率
投入与活动（Inputs & Activities）
6. 网站技术支撑	6.1 硬件环境
	6.2 软件环境
	6.3 信息安全
7. 保障措施	7.1 资金
	7.2 人员
	7.3 时间
	7.4 培训

我国政府职能转变的基本目标之一是从管理型政府向服务型政府转变，通过电子政务门户网站建设，政府可以更好地为民服务，公众满意度是衡量为民服务的一个非常重要的标准，因此，在政府门户网站指标体系的“目标（Purpose）”中包含公众满意度和政府满意度两个一级指标。公众满意度分解为公众对政府网站的满意度和公众对政府工作的满意度两个二级指标，在二级指标下有10个三级指标。政府满意度分解为电子政务发展规划、效能、效率和效益四个二级指标，在二级指标下有9个三级指标。指标体系的“产出与结果（Outputs & Outcome）”这一层次包含政务透明度、信息化成熟度和网站建设质量三个一级指标，信息化成熟度分解为信息资源利用和人力资源利用两个二级指标，在二级指标下有5个三级指标。指标体系的“投入与活动（Inputs & Activities）”这一层次包含网站技术支撑和保障措施两个一级指标，网站技术支撑分解为硬件环境、软件环境和信息安全三个二级指标，其下有13个三级指标；保障措施分解为资金、人员、时间与培训四个二级指标。

六、指标权重的确定

确定权重的方法有很多种，最常用的有定性的德尔菲法，定量的统计分析法，以及定性与定量相结合的层次分析法。本文采用德尔菲法和层次分析法相结合的方法来确定指标权重。

层次分析法（The Analytic Hierarchy Process，简记AHP）是美国著名运筹学家T. L. Saaty提出的一种系统分析综合方法，用于求解层次结构或网络结构的复杂评估系统的评估问题。它是采用指标成对比较的方法构造比较判断矩阵，利用求解与最大特征根相对应的特征向量的分量作为相应权重系数的办法确定指标权重，并根据最低层次各指标权重和指标值对评估对象作出综合评估。它也可以由多个专家构造比较判断矩阵（本文采用德尔菲法来构造比较判断矩阵），然后综合给出评估结果。

七、综合评分方法

为了较好地反映电子政务绩效评估两个内涵，即投入、产出关系和电子政务建设产出成效，本文采用了加权求和法和功效系数法进行综合评分，也就是说，对于电子政务建设产出（即指标体系中的目标、产出与结果部分）主要采用加权求和法评分，对于电子政务建设的投入（即指标体系的投入与活动）主要采用功效系数法评分。采用功效系数法评分的原因是因为对电子政务建设的投入不是越大越好。

本文采用的加权求和法评估模型为：

上式中表示评估得分值，表示某项指标的分值，表示某项指标的权重。

本文采用经改进的功效系数法对电子政务建设投入进行评估，对所选择的每项评估指标规定几个数值：一个是该项指标最大值，一个是该项指标标准值。设定的单项指标功效系数如下：

单项指标功效系数＝（1－|实际值－标准值|／|最大值－标准值|）×40＋60

某项指标得分＝该项指标功效系数÷100×该项指标基本分

八、结束语

当前，我国电子政务建设正如火如荼地进行着，但总体来说，我国电子政务建设仍处于初始阶段，如何引导电子政务建设向正确的方向发展，如何对电子政务建设的成效做出公正、公平的评价，这些都是我国各级政府在积极探讨和思索的问题。本文在结合我国当前电子政务建设具体情况的前提下，提出了一套电子政务绩效评估方法和政府门户网站指标体系；我们以政府门户网站为突破口，将相继推出电子政务绩效评估的其他指标体系。

关于电子政务绩效评估更详细的信息，请参阅：

ITGov中国IT治理研究中心IT治理智库丛书之《电子政务系统绩效评价：体系、方法与案例分析》、《中国电子政务发展水平评价》
或联系ITGov：010-51657848 service@itgov.org.cn

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