强化审计监督 完善内控机制 促进中央企业持续健康发展
——李荣融在中央企业内部审计工作会议上的讲话（摘要）
同志们： 我们这次会议是党的十六届五中全会刚刚闭幕、全党全国各族人民满怀信心迎接“十一五”规划、加快推进全面建设小康社会和现代化建设的重要时刻召开的，也是在中央企业认真学习贯彻十六届五 中全会精神，树立和落实科学发展观，加快推进企业改革发展的关键时期召开的。这次会议的主要任务是总结和交流中央企业审计监督工作经验，促进提高对审计监督工作重要性的认识，研究提出加强中央企业审计监督工作的措施。通过加强企业审计监督工作，促进完善内部控制机制，提高经营管理水平，确保中央企业持续快速健康发展。 下面，我就加强中央企业审计监督工作讲几点意见。
一、充分认识加强审计监督工作的重要意义
审计监督是确立良好的市场经济秩序、建立法治社会、保持国民经济持续健康协调发展的有效手段，也是推动企业转变经营机制、增 强市场竞争力、实现健康快速发展的重要保证。随着市场经济的发展和企业规模的扩大，审计监督的地位和作用不断增强，作用越来越明 显。
(一)党中央、国务院高度重视加强审计监督工作。为维护市场经济秩序，提高国民经济运行质量，党中央、国务院历来十分重视加 强审计监督工作的重要性，我国《宪法》明确规定审计机关独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。随着社会 主义市场经济的建立，我国企业审计监督工作从无到有，逐步形成工 作体系，审计监督工作已成为对企业监督和企业内部管理的重要制度 安排。2002年中央办公厅、国务院办公厅下发的《国有企业及国有员任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，要 按规定进行经济责任审计， 以加强对国有企业领导人员的管理和监督。家宝总理在十六届二中全会上《关于深化行政管理体制和机构改革意见的说明》中指示：“由于国资委代表国家对国有资产履行出资 人职责，今后对国有企业财务的监督，主要由国资委负责，以解决目前存在的多头监督问题。国资委要充分发挥监事会的作用，也可委托 资信良好的会计师事务所等社会中介机构，切实加强对企业财务的监 督”。家宝总理在2004年12月国务脘常务会议上强调：审计监督是 宪法和审计法规定的一项制度，各部门、各单位要充分认识审计工作的重要性，积极配合审计部门的工作， 自觉接受审计监督。
(二)内部审计监督是现代企业制度的一项重要安排。建立现代 企业制度是国有企业改革的重要目标，现代企业制度的核心是建立 “产权明晰、权责明确”的公司治理结构．在现代企业制度的基本框架中，公司治理是股东、董事会、经理层之间相互制衡的制度安排， 内部审计是公司治理不可或缺的重要环节，是保障企业依法经营。规范管理、健康发展的重要手段，也是现代企业制度的一项重要制度安排。加强内部审计工作，可以休现母子公司治理结构中所有权、决策权、经营权之间的相互制衡，促进企业内部形成上下沟通、左右协调的合力，可以确保企业信息披露的真实和完整，最大限度地保护企业各利益相关主体的权益不被侵犯。当前，按照党中央要求和国务院的部署，中央企业在建立现代企业制度方面已经迈出了重要步伐。加强 和完善内部审计监督工作是建立现代企业制度的重要工作内容，也是现代企业制度不可或缺的组成部分。没有有效的内部审计监督，就不可能称之谓现代企业制度。
(三)加强审计监督是提高企业管理水平的有效工具。企业内部审—工作情况与企业管理水平紧密相联。充分发挥内部审计的监督作用，是提高企业管理水平的有效手段，通过加强审计监督，一方面可有效保障企业的生产经营高效有序运转，防范经营风险；另一方面有利于完善企业的内部控制机制，确保企业管理规范；同时，加强审计监督，对于保证企业资产安全、促进资本保值增值具有重大作用．
（四）审计监督是有效履行出资人职责的重要手段。国有企业出资人管理体制是一种层层委托代理制；国务院国资委根据中央政府的授权委托行使中央企业出资人职责中央的监督，各中央企业是所属子企业的出资人，有责任、有义务履行好对所属子企业的出资人职责，加强对所属子企业的监督。对所出资企业的审计监督，是有效履行资人职责的一个重要手段，出资人通过加强审计监督工作，可是出资人各项监督职责落到实处，确保企业依法经营、规范管理；出资人通加强审计监督工作，能及时发现企业经营管理中的问题，堵塞管理漏洞，促进提升管理水平；出资人通过加强审计监督工作， 可有效督促企业加强内部控制强，促进提高经济效益，确保国有资产保值增值。
(五，)审计监督是确保经营者有效履行受托责任的重要保障。中央企业关系到国计民生，是我国国民经济的支柱，中央企业负责人肩负着党和国家的重托，是受托国有资产保值增值的责任人。为建立和完善国有资产经营责任制度，必须客观、公平评价企业领导人员任期业绩和经济责任，促进国有企业加强和改善管理，保障国有资产保值 增。中央企业近年来的工作卖践表明：通过经济责任审计工作：一是全面核实企业财务状况，客观地评价企业经营者经营业绩。二是明确经营者经济责任，有效落实了国有资产经营责任制度，促进国有资产保值增值。三是有助于对前任工作进行总结，确保后任有一个坚实起点，有利于进一步强化国有资产经营责任制度。四是为预防腐败增加了可靠保障，有利于确保经营者依法经营、规范管理，有效履行受 托责任。
二、、中央企业审计监督工作有待进一步完善
(一)中央企业加强审许监督工作进步明显。近年来；许多中央企业在加强审计监督工作方面，作了大量卓有成效的探索工作，取得了明显成绩。
一是进一步加强了内部审计机构建设。近几年，许多企业从 建立现代企业制度出发，逐步建立健全内部审计机构。在国资委《中央企业内部审计管理暂行办法》下发后，不少企业陆续将原合署办公的内部审计机构独立出来或者设立了独立的内部审计部门，为企业：内部审计计工作的有效开展提供了组织保证。
二是审计工作队伍得到逐步加强。《中央企业内部审计管理暂行办法》下发后，许多企业积极充实内部审计工作力量，建立了素质较高、能够打硬仗的内部审计工作队伍；多数企业加强了对内部审计人员的培训，促进审计队伍整体素质提高。
三是财务收支审计工作得以普遍深入开展在多数伞业中，财务收支审计工作已经成为企业内部审计的一项日常性和基础性工作，为企业加大监督力度、完善制度、堵塞漏洞、依法经营和规范管理作出了积极贡献。
四是经济责任审计工作效果十分明显。《中央企业经济责任审计管理暂行办法》下发后，各企业高度重视，普遍加大经济责任审计工作力度，许多企业做到经济责任审计面达到100％；不少企业积极改进经济责任审计工作方法，促进提高经济责任审计工作水平。
五是各类专项审计工作开展卓有成效。许多企业内部审计机构，依据加强企业审计监督工作需要，积极开展了工程项目审计、改制审计和风险业务审计等一系列专项中计工作，取得了较好的效果。
六是审计监督强化内控作用越来越明显；许多企业内部审计机构认真参与企业内部控制制度的制定和完善，积极
探索开展企业内部控制有效性审计和评估，针对薄弱环节提出改进管理措施，为促进企业依法经营、规范管理、完善内控、防范风险发挥了重要作用。
(二)国务院国资委审计监督各项工作稳步有序推开，国资委组建以来，根据履行出资人职责和加强财务监督工作需要厂积极有效地开展了一系列审计监督工作：
一是初步建立了中央企业审甘监督制度体 系。从建章建制入手，国资委陆续制定并发布了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《中央企业内部审计管理暂行办法》、《中央企业财务决算审计工作规则》等规章和规范性文件，初步建立了出资人审计监督制度体系。
二是有效加强了对中央企业财务决算审计质量监督工作。为
加强对中央企业，的财务和审讦监督工作，国资委每年组织上百名注册会计师对中央企业财务决算进行审核；三是积极推进了中奂企业财务决算统一委托审计工作。国资委在2004年选择16家企业进行财务决算统一委托审计试点基础上，2005年继续组织25家企业进行年度财务决算统一委托审计工作引面开展了中央企业经济责任审计工作。根据出资人监管工作需要，为认真落实国有资产经营责任制度厂客观公平评价企业负责人任期业绩和经济责任。
(三)中央企业规范管理需要进一步加强审计监督工作；近年来，中央企业总体运营保持了较快增长势头。但我们也清醒地看到，中央企业经营管理中也存在一些不容忽视的问题：
一是效益高度集中在少数企业，相当数量企业处于低效、低速运营状态。
二是制度不严，管理不规范，企业资产损失数量较大。2004年在中央企业清产核资产之后，一些企业没有及时堵塞漏洞，完善企业制度，仍存在 前清后乱的问题。
三是部分中央企业基 础管理薄弱，管理制度不健全，会计核算不规范，会计信息严重失真， 尤其是少数企业内部控制不力，基层子企业存在严重弄虚作假、编造 假账等恶劣行为，造成很坏影响。
四是部分中央企业内控机制不 全，重大事项决策程序不完善，内部缺少有效的监督和制衡机制,潜伏着很大经营风险。
(四)中央企业宙计赔督工作有待进一步完善。近年来，多数中央企业内部审计机构克服人手少，任务重、压力大等困难为改善企企业管理、完善内部控制、提升管理水平做出了重要贡献，但中央企业 内部审计工作发展并不平衡、存在一些急需解决的突出问题：
一是一些企业对内部审计工作重视不够。当前我们不少企业对内部审计工作重要性和作用的认识还很不够，内部审计工作在企业管理中发挥的作用还很有限，特别是有一些企业领导对内部审计工作的重要性认识不 足，认为内部审计是可有可无的部门，没有给予足够的重视和支持。
二是部分企业内部审计机构不健全。其中：有7家中央企业内部审计机构隶属于办公室等部门，缺乏应有的独立性和权威性。
三是沙数企业内部审计工作没有切实开展起 来。目前；约有三分之二的企业内部审计制度不健全，程序不规范， 内审监督作用没有充分发挥；约有二半左右的中央企业内部审计职责 不明，定位不清，工作基础较为薄弱或形同虚设；约有30家企业没 有开展内部审计工作，或者无机构先人员，”或者有机构无人员，或者 有机构和人员但无工作。
四是不少企业审计人员素质还有待加强。目 前不少企业审计人员偏少、素质偏低；个别企业没有专职审计人员，有的企业全集团仅有1至2名审计人员。五是审计观念和审计手段有待改进。现代企业中的内部审计重点应当致力于公司治理与控制，关 注企业风险，但当前多数企业内部审计工作还停留在传统的财务收 支审计阶段，审计手段单一，方法落后。因此，进一步加强和完善内部审计工作，是我们中央企业的一项重要工作任务，也是企业进一步加强经营管理的重要措施。
审计监督工作是强化企业内部监督不’可或缺的制衡机制，是企业依法经营、规范管理的重要阶段；企业审计人员是保护国家财产的经济卫士，是企业健康发展的保健良医。根据中央企业发展和出资人监督工作提出几点要求：
(一)进一步提高对审计监督工作的认识。中央企业要高度重视审计监督工作，把进一步加强审计监督工作作为大事来抓，要结合建立现代，企业制度的实践，建立完善企业审计监督体系，积极营造一个“尊重审计、支持审计、自觉接受审计”的工作环境；企业内部审计机构要认真履行审计职责，有效开展审计监督工作。当前，中央企业．在进一步加强强审计监督工作方面的首要任务：
一是起立完善内部审计机构。大型企业集团必须按照建立现代企业制度和公司治理结构要求设立独立的内部审计机构保证内部审计工作的有效开展。
二是加强队内部审计工作的领导。对于设立董事会的企业，董事会应下设审计委员会，以切实加强对内部审计工作的指导和监督。对于尚未设立董事会的企业，应由企业主要负责责人直接领导内部审计工作，以确保内部审计工作的独立性和权威性；
三是充实内部审计工作力量。要按建立现代企业制度的要求配备尸批既懂财务又懂经营管理的高素质人才，保证审计工作有效开展。
四是大力支持审计人员的工作。各级企业负责人要加强对审计工作的领导，在企业内部加大对审计工作的宣传力度，营造良好的审计环境和氛围，为审计工作提供必要保障。
(二)切实加强企业集团内部审计工作．企业发展得越大，内部审计越重要。因而，国际大型企业都非常重视内部审计工作。实践表明，只有健全内部审计，确保内部审计工作有效开展，才能保障企业的长远利益和健康发展。最近，少数中央企业出现的一系列问题，在很大程度上反映出企业内审工作不到位或没有内部审计导致管理失控。中央企业应当结合企业管理目标，切实加强审计工作；企业内部审计机构要与时俱进，加强审计理论研究和审计方法创新，推进内部审计职能从单纯监督向监督与服务并重转变，审计方式从事后监督逐步向全过程监督转变，审计目标从查错纠弊向内控评价和风险评估转变。
一是内部审计部门在围绕企业发展目标、立足全面监督的向时，突出重点；按照国家财务会计制度的有关要求，认真做好企业内部财务审计工作，强化对重要子企业审计监督；增强企业风险防范能力，推进企业依法经营、规范管理保障企业健康发展；
二是内部审计部门要加大对企业重要经营管理活动的监督力度，严格工作要求，把好监督关口，如对工程项目，做到审计不合格，不得验收；对子企业经营者离职，要做到审计不合格，不得解除经济责任；对业绩考核；要做到审计不合格，不得兑现年薪或工资；
三是内部审计部门要加强对企业高风险投资业务的审计监督，建立对高险投资业务的定期审计制度，严格会计核算，做好风险防范。中央企业要认真加强对高风险投资业务的监督工作户建立完善的风险防苑机制，规范高风险投资业务管理，对不具备条件或未经批准的，一律不得从事高风险业务。
四是建立对境外子企业和投资的定期审计制度。今后中央企业所投资举办
的境外子企业，都必须在所在国(地区)依法经营、规范管理，建立统一账簿，接受当地中介机构审计 ，同时也要做好定期内部审计工作，以切实加强对境外国有资产的管理。
（三）切实加强企业内部控制建设。强化企业内控制度建设，已经成为近年来国际大型企业财各监督的重心。我们一些企业仍然热衷 于扩大规模，忽视内控建设；有的企业虽然已有一套内控制度，但仅仅是表面文章，没有真正落到实处；为此，中央企业要把建立切实可行的内控机制作为重要工作来抓。国资委目前正在组织力量研究制定 《中央企业内部控制管理暂行办法》，要力争尽快出台，以督促和指导中央企业建立完善的内部控制机制。此外，中央企业要督促和指导在美国上市子企业按照《萨斑斯—奥克斯法案》要求，切实做好内部控制建设和评价工作，维护中央企业的形象。内部审计是内部控制体系中重要环节，企业内审部门要积极推进企业内部控制建设工作。并加强对内部控制的有效性进行审计监 督。
(四)认真建立审计工作责任的问责制度。通过对清产核资清出的企业资产损失分析可以发现仅有一小部分是毁损报废或自然灾害 等不可抗力因素造成，的，制度不严、决策失误、管理不规范和管理漏 洞较多是形成企业资产损失的最主要原因。审计监督工作在企业完善 制度、堵塞漏洞、改进管理方面具有非常重要的作用。
一是要建立审 计工作责任制度。审计监督工作要做到三个“必须”三个“不放过”， 即：审计必须从严、漏洞必须纠正；责任必须追究，对审计发现问题原因清查不放过．对管理存在问题改进措施落实不放过；对相关责任人处理工作不放过。
二是要建立审计问题剖析责任制度。企业内部 审计机构和审计人员，一方面要对审计发现的问题进行深入分析，查找问题的根源。明确相关责任，严肃做好责任追究工作；另一方面 针对审计发现的问题，提出改进建议，堵塞管理漏痼，进一步完善企业管理；
三是落实审计整改责任制度；内部审计机构要认真做好后续审计工作；对审计意见的落实情况进行跟踪，督促有关部门或所 属企业认真进行整改，对未按规定进行整改的，要追究相关人员责任。
四是建立资产损失责任追究制度。对企业经营管理人员违反国家法律法规，以及未履行或未正确履行职责行为造成国家损失的；要追究相关人员的责任，以惩戒为手段，促进建立教育；制度、监督并重的惩防体系。
五是建立审计工作问责制度。对于审计人员玩忽职守，重大审计错漏／重大线索遗失和重大违纪、违法事项不披露，或者未 按规定履行审计工作职责，也要认真追究审计人员责任，以促进提高 审计工作质量。
(五)实现审计工作的制度化、规范化和程序化。审计工作制度化、规范化和程序化，是提高审计工作质量、充分发挥审计工作作用的重要保障。
一是要结合企业实际广建立完善的内部审计工作体系， 明确内审部门与各职能部门的职责与分工，完备内部审计管理制度， 从组织上、制度上保证内部审计工作定期、有效开展，使审计监督成 为企业加强内控、规范管理的一项重要制度措施。
二是建立健全内部 审计工作制度和工作标准，明确审计内容和工作流程，规范操作程序， 提高审计工作的效率和质量。
三是严格审计工作要求，坚持依法审计，对企业重要事项必须做好定期审计，坚持有错必究、过错必追；审计人员要锐意进取，开拓创新，积极探索审计监督工作的新机制、新方法和新内容，推动中央企业审计监督工作健康发展。
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