电子政务绩效评价 说易行难

发布时间：2009年05月07日点击数： 作者：吴以四 来源：CIO INSIGHT

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摘要:
对电子政务进行绩效评价，比企业信息化项目的绩效评价更加困难重重，然而，一些政府部门和专家已经开始进行了有效尝试和探索。

        对电子政务进行绩效评价，比企业信息化项目的绩效评价更加困难重重，然而，一些政府部门和专家已经开始进行了有效尝试和探索。

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　　信息技术与业务融合所造就的新一轮变革的车轮，已经将所有组织的业务与管理模式带入全新的时代。旧有的业务与管理模式，正在被变革的车轮碾碎。为了在新一轮的变革时代中继续基业长青，越来越多的组织开始加大对信息技术应用的投入，政府部门也毫不例外。在我国，每年都会有上千亿元的资金投入到电子政务的建设之中。

　　然而，随着在信息技术应用方面的投入越来越大，质疑声也随着越来越多——巨额投入的效果究竟如何？是否值得？

　　信息化投入产出的隐性特征，导致很难去评价甚至量化这些巨额投入之后的效果。虽然困难重重，对信息化投入产出进行评估的必要性，却已经成为不争的事实。特别是对于各级政府部门来说，来自上级政府和纳税人的压力，使得他们不得不对这些动辄上亿元规模的巨额投入，做出投入效果的说明。于是，电子政务绩效评价，越来越多地被电子政务的各级主管部门和专家提起。

　　对于“电子政务绩效评价”比较通用的解释，是指运用一定的评估方法、量化指标及评估标准，对被考评单位电子政务的建设、运行和管理全过程及其完成结果进行综合性考核与评估，以促进其电子政务管理水平和应用绩效的提高。

　　可以看出，电子政务绩效评价的目的，主要有两个，一是对电子政务建设的效果和水平进行摸底和考核，对先前投入的效果进行总结；另一方面，电子政务绩效评价的指标，实际上也是电子政务建设的风向标，通过评估，可以促进和深化电子政务建设和应用水平，提高投入资金的使用效率。目前，虽然大部分政府部门仍然因为评价指标体系建设的困难，而没有开展大规模的电子政务绩效评价，但是，北京、广州等电子政务起步较早的城市和一些学术专家，已经开始了这方面的尝试。或许，他们的经验可以给更多的政府部门以参考。

　　为此，CIOINSIGHT邀请到了国务院发展研究中心研究员李广乾、广州市信息办电子政务与信息资源处处长宋彦敏和北京信诚致远信息化管理咨询有限公司咨询师彭细正，就电子政务绩效评价相关的话题，展开了讨论。

　　只有成功的项目才可以谈绩效，那么，评价一个电子政务项目成功与否的标准是什么呢？

　　彭细正：通常说的电子政务项目主要指电子政务的建设项目，比如基础设施建设项目、信息系统建设项目等。既然是项目，那一定具有项目所特有的基本属性，包括临时性、独特性、目标的确定性、组织的临时性和开放性、成果的不可挽回性等，以及相应的生命周期。

　　不管是电子政务项目，还是其他项目，评价其成功与否的基本标准其实都是一样的，一是项目是否完成了项目建设的内容，实现了项目建设目标。二是要看是否在计划的进度和预算范围内完成。

　　CIOI:了解，很多企业也在尝试对信息化进行绩效评价，电子政务绩效评价与企业信息化绩效评价的差异主要在哪儿？

　　李广乾：电子政务项目是公共项目，不能像企业那样可以从金钱上的投资回报去量化，这是很大的不同，也是电子政务绩效评价比企业信息化绩效评价更加困难的地方。

　　从政府角度来看，电子政务投入的产出主要应该是社会效益，这主要包括几个方面，一个是政府通过不断尝试新兴技术，保持与信息化发展潮流同步，并随之进行相应改革，提高了行政效率；第二是电子政务的建设，使得公众能够更快、更方便地获取各种公开的政务信息，使政府与公众之间的信息渠道更加畅通；第三就是通过政府在电子政务方面的巨大投入，促进了软件、硬件等产业的发展。

　　彭细正：差异是非常大的。首先是评价主体的差异，企业信息化项目的评价主体是公司董事会或管理层，而电子政务项目的评价主体并不明确。二是企业信息化项目和电子政务项目体现的效益有差异，企业信息化项目是以追求经济效益为首位的，经济效益比较容易衡量；电子政务项目更多的是对公众服务的，更多的是体现社会效益，而社会效益比较抽象，非常难以衡量。需要强调的是，即便电子政务绩效评价困难重重，也不应该以此为借口而逃避评价，对于任何政府部门来讲，对电子政务绩效进行评价都是非常必要的。

　　首先，电子政务项目投入巨大，需要追溯投入产出效益。我国每年的电子政务建设投入资金都在上千亿元，数额相当巨大，并且这些投入基本是以建设项目的方式完成的。

　　当然，这只是比较粗浅的评价，按照计划在规定的进度和预算范围内达成了项目目标，只能说明项目的建设阶段是成功的，项目建成之后的应用推广以及项目的投入产出等等，也决定着项目整体的成败，这就需要更加深层次地对项目进行评价，也就是绩效评价。

　　李广乾：从一定意义上来讲，评价电子政务项目的成败或者绩效，实际上是同一个问题，绩效好的项目，自然就是成功的项目，失败的项目，绩效也一定很差。然而，目前国内并没有规范的评判标准，去评价一个电子政务项目。

　　从大部分城市的实际来看，所做的电子政务绩效评价主要还是局限在对网站的评价，从社会应用效果、流程、公关宣传等等方面去对电子政务网站做评价。但是，这种评价的标准也是有问题的，公关宣传做得好的网站，并不一定做得就确实好。所以，从电子政务项目的成功失败来讲，确实不好评价。

　　CIOI:刚刚提到目前电子政务绩效评价主要还是局限在对网站的评价，为什么会对网站评估那么热衷呢？

　　李广乾：网站在前台，最容易被看到，并且，信息技术的不断发展，使得网站不仅可以单项传播信息，还可以与浏览者互动，进而为公众提供一些实实在在的服务，这种服务所带来的效果也是最容易去衡量的。特别在信息化建设初期，网站的建设水平，直接反映了政府对信息化的重视程度。当然，此前国信办牵头搞了好几年的电子政务网站评估，来自国家政策层面的推动，也是各地对网站评估重视的重要原因之一。

　　其实，网站的评估也可以算做电子政务绩效评价的一个方面了。据我其次，电子政务项目建设存在的问题普遍比较多。一是进度滞后的情况相当普遍，有的项目拖了好几年，最后大家都当没那回事了，不了了之；二是有的项目还未完成，政策却发生变化，导致项目变更不断，一定程度上造成了对资源投入的浪费；三是有的项目建完后，与当初的立项要求相差较大。

　　第三，我国电子政务项目建设管理机制不完善，导致项目绩效低下。造成这种现状其中很重要的原因，就是一直以来项目绩效评价环节的缺失，因此，非常有必要引入绩效评价，对电子政务实现精细化闭环管理。{-- Page --}

　　CIOI:有些城市在前几年网站评估的基础上，已经在尝试全面的电子政务绩效评价，广州市就是其中之一。广州市这么做的初衷是什么呢？

　　宋彦敏：广州市的电子政务建设开展得比较早，刚开始的时候，电子政务项目的业务流程没有规范，很多项目就是拍脑袋，项目产生的效益比较差，走了一些弯路。经过这么多年的建设，广州市的电子政务建设已经具有了比较好的软硬件基础，每年的投入也都在10亿元以上，这些投入的效益究竟怎么样，电子政务这些系统对具体的业务支撑的情况到底行不行，我们也非常想了解，想做一次摸底。

　　在此之前，我们除了对电子政务网站的评估之外，也做过整体效益的摸底，但是一直没有系统地去认真梳理，做得也不够深入。去年国信办搞全国范围内电子政务大检查，我们借这个机会把各个部门的项目、管理水平和对业务的支撑水平等等全部梳理了一遍。一方面是为了迎接电子政务大检查，另一方面，也是想借此机会把对电子政务进行全面绩效评价的机制建立起来。

　　说得简单一点，我们的初衷就是为更好地推进我市电子政务健康、规范地发展，加强对电子政务建设的监督和管理，促进政务公开和信息资源共享，提高政府部门信息化应用绩效。

　　CIOI:目前电子政务绩效评价普遍面临的瓶颈是标准体系的问题，广州是否也遇到过这个瓶颈？除此之外还有哪些困难？

　　宋彦敏：由于在国内还没有成熟的经验可以借鉴，我们开展这项工作遇到的困难确实比较多，最突出的有两个困难。

　　第一是电子政务绩效评价到底评什么，也就是指标体系的问题。一定意义上讲，指标体系就是电子政务建设的指挥棒，具有很强的导向作用。比如我们在评估中注重整合、注重效益、注重资源共享，那么全市各个部门和区县以后电子政务建设的重点就会注重整合、注重效益和注重资源共享。如果指标体系制定得不合理，不仅不能达到绩效评价的效果，反而会对电子政务建设造成错误的导向，得不偿失。

　　第二个困难也与指标体系相关，那就是评估中如何考虑到不同部门职能上的差异性，职能不同会直接导致电子政务建设的重点不同，投入的资金也会有所不同。比如，有些部门是窗口部门，直接面向公众开展服务，而有些部门很少直接与公众打交道，在指标体系的制定过程中和评估过程中，如何充分考虑到这些差异，做到尽可能公平、公正的评价，也是我们遇到的难点之一。

　　CIOI:广州又是如何解决标准体系的制定等问题的呢？

　　宋彦敏：其实，我们早在2005年就率先在全国开展了电子政务绩效评估研究工作，在3年来研究、实践和总结的基础上，建立了多层次、一体化电子政务绩效评估体系，包括区、县级市电子政务发展水平评估、面向服务型政府的电子政务绩效评估和电子政务建设项目绩效评估三个层次。这套体系以提升政府行政效能和公共服务水平为出发点，把电子政务服务于落实科学发展观、建设我省“首善之区”的目标和要求,转化为具体的、可量化和可考核的指标。比如“应用与服务效果情况”这个一级指标，我们又会细分为提升政府履行职能的能力、带动信息化发展的情况、支持经济发展的情况、支持社会发展的情况等二级指标，每个二级指标再细分出相应的三级指标，并分配相应的分值。

　　针对不同部门的职能差异导致电子政务水平的差异，我们根据实际情况对大指标的分值进行了相应的加权，通过加权值的不同尽可能做到一个评价体系下的公平评价。

　　CIOI:对于评价指标体系建设这个难点，两位专家怎么看？

　　彭细正：广州的电子政务绩效评价体系的建设，我也参与了部分工作，在全国范围内，广州的模式是非常具有借鉴价值的。

　　通常来看，电子政务项目绩效评价指标体系应该包括4个一级指标，即项目管理绩效指标、项目产出绩效指标、项目应用绩效指标和项目资金绩效指标，各个一级指标下设二级、三级指标进行细化。

　　每个三级指标有各自的评价标准，有的根据经验确定，有的根据立项计划确定，有的根据当前的政策要求确定，有的根据本年度的计划确定等等。当然，根据各地电子政务水平和重点的差异，可以对指标进行相应的调整。

　　李广乾：我觉得在制定指标体系和具体的评估过程中，有几个问题必须要关注。第一就是不能一刀切，不同职能、不同层级的政府部门，在进行电子政务绩效评价时，要充分考虑到差异性，进而在指标体系中有所体现。

　　其次，在摸索阶段，可以选取一些具体的项目做试点，重点深入评估，也可以选择一些部门作为试点，有针对性，重点突出，也比较容易做。有好的经验之后再推广开来，逐步将所有的项目和部门都覆盖到电子政务绩效评价中来，不能图进度、不能图大而全。

　　还有，就是指标体系中，要重点强调一些内容，特别是后台整合与资源共享，这是目前国内电子政务建设普遍存在的问题。既然要发挥评估的导向作用，就要对这些既有问题着手进行解决。

　　CIOI:评价前要制定详细的评价指标体系，评价过程中要考虑部门的差异，那么，在评价结果出来之后，广州市又会针对结果采取哪些措施呢？

　　宋彦敏：每年的电子政务绩效评估结果，将作为各部门下一年度信息化建设资金预算审核和新增项目立项审核的参考依据。同时供协调工作组成员单位等相关部门开展行政流程再造和体制改革等参考使用。

　　绩效评估结果较低的部门在申请下一年度信息化建设资金预算审核和新增项目立项审核时，需说明上一年度的电子政务绩效问题、原因、整改结果和改进措施；连续两次绩效评估结果为低或一次绩效评估结果为差的单位，原则上不宜安排下一年度的新建信息化项目，协调工作组根据实际情况在全市范围内对其进行通报。

　　通过这些措施，实现从过去注重信息化水平考核上升为以强化行政绩效和公共服务为导向的综合性评估，引导电子政务向有利于社会发展、经济增长、民生福利、民主政治以及宜居城市的方向发展。通过电子政务绩效评估，有效发挥了“指挥棒”的作用，强化了领导干部的绩效意识，实现了电子政务管理从事后结果管理向事中监督控制和事前预警监测并重的转变，进而构建了我市电子政务可持续发展的长效机制。

　　广州市的电子政务绩效评价，彭细正也参与了一些工作，从外部专家的角度来看，你觉得哪些经验值得借鉴推广？

　　彭细正：除了前面重点谈到的评价体系和指标体系的创新，我觉得广州市的电子政务绩效评价还有一个很重要的亮点，就是评估主体的组织创新。广州信息办牵头建立了多部门协同的绩效评估工作机构，即成立以市信息办、市编委办、市发改委、市财政局、市直机关工委和市监察局六家单位组成的协调工作组，作为电子政务绩效评估的主体。这种协调工作组的方式，显然比信息办单枪匹马做评估的方式要更有效率，影响力也会更大。

　　此外，评估主体的组织创新还体现在采取内外部评估主体相结合的方式上，即政府部门与第三方专业评估机构相结合，并邀请市人大代表、政协委员代表和专家参与实地抽查，确保评估结果的科学性、中立性和公正性。