从降低行政成本看电子政务的驱动力

发布时间：2006年02月17日点击数： 作者：陈拂晓 来源：本站原创

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摘要:
自2002年7月国家下发17号文件以来，在党和国家的高度重视下，我国电子政务建设取得了很大成绩，为提高行政效率和增加政府工作透明度发挥了重要作用。但是在取得成绩和进展的同时，一些深层次的问题也逐步显现出来。如何更深刻地理解和认识电子政务的目的、作用，如何更科学合理地开展这项工作，正成为政府领导人、电子政务建设管理者、IT业界人士乃至社会公众日益关心的问题，它迫切要求我们从理论和实践上积极探索、总结经验，使这项意义极为深远的工作稳步发展。

自2002年7月国家下发17号文件以来，在党和国家的高度重视下，我国电子政务建设取得了很大成绩，为提高行政效率和增加政府工作透明度发挥了重要作用。但是在取得成绩和进展的同时，一些深层次的问题也逐步显现出来。如何更深刻地理解和认识电子政务的目的、作用，如何更科学合理地开展这项工作，正成为政府领导人、电子政务建设管理者、IT业界人士乃至社会公众日益关心的问题，它迫切要求我们从理论和实践上积极探索、总结经验，使这项意义极为深远的工作稳步发展。

对电子政务再认识

将e-Government译为电子政务是我国的特色，因为发达国家在新千年到来之时提出的e-Government即电子政府，有着特定涵义，它的本质是：政府采用信息技术、通过计算机和网络全面履行政府职能的新的历史时代已经到来。e-Government是新千年、新世纪国际公共行政管理变革的新趋势，是政府对社会、公众履行公共行政管理职能的必然形式。政府以往的办公自动化虽然可以在政府内部或社会局部范围满足部分政务的需求，但由于技术的封闭性和网络的局限性，这些办公自动化系统永远也不可能提供覆盖全社会的服务，因此也就不可能用于构建电子政府。当前的电子政务，要求我们必须超越以往主要从本机构政务需求出发，强调本系统和本单位特点的办公自动化建设理念，代之以建设广义政府概念下的具有全局观念的电子政府建设理念。只有这样，我们才能自觉、准确地理解和落实17号文件精神，推进电子政务，迈向电子政府。

电子政务急需理性

为什么要推进电子政务？怎样才能推进电子政务？这似乎不应当成为问题。但当我们审视过去，认真思索时却发现确有许多问题值得我们进一步深思：我们看到了巨大的电子政务投资和与之不大相适应的、相对比较薄弱的电子政务应用之间的矛盾。从投资规模上看，2003年全国各级政府用于电子政务建设的资金总额超过300亿元，与2002年相比呈大幅度增长之势，而规划中和正在向国家申请的建设资金高达千亿元以上。以笔者的亲身经历为例，数百万元的电子政务项目比比皆是，上千万、甚至超过亿元、十几亿元的规划项目也屡见不鲜。去年11月，国内一家IT权威媒体曾经报导："未来数年内我国每年在电子政务建设方面的投入将达到2500亿元以上"。我们暂且不深究该篇报导的依据和真实性，若果真如此，这将是多么巨大的行政开支！要知道，需历时二十年建设的举世闻名的长江三峡工程总投资不到2000亿元，它是英吉利海峡海底隧道工程总投资（约为1250亿元，即150亿美元）的两倍！仅就媒体能如此报导而言，说明人们对这项建设尚缺乏理性认识。

降低行政成本 改进政府工作

我国电子政务建设的根本目的是什么？应当怎样开展这项建设？这是我们应当首先弄清楚的问题。

2003年11月，温家宝总理在国家行政学院组织的省部级干部"电子政务研讨班"上讲话时指出："电子政务从根本上讲是为了提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众。"这段讲话不但极为简洁、深刻、精辟地阐明了电子政务建设的根本目的，而且也指明了开展电子政务建设的出发点和必须遵循的原则，值得我们深入学习和领悟。

企业信息化的成功经验给我们以巨大启示，从管理学的发展史来看，信息技术应用于管理领域，使管理学发生了极其深刻的革命。当企业信息化从生产领域的MRP、MRPII迈向管理领域的ERP时，管理成本不断减少，管理效率大幅度提高，推动了企业跨国、跨行业高效经营，甚至使企业实现了动态、实时管理。重要的是，企业信息化是利润趋动的结果，是市场竞争的产物。企业在利润最大化原则--"最高的管理效率和最低的管理成本"的驱动下，不断地使符合信息社会特点的扁平化管理架构取代了工业社会的金字塔形管理架构，大大精简了管理层次和环节，空前提高了管理效率。更为重要的是，由于管理结构的精简高效，带来了管理成本的降低，提供了进一步推进信息化的物质条件，使企业信息化步入良性循环，步入健康和可持续发展的轨道。我们可以看到，那些成功实现了信息化的企业，无不是将提高管理效率和降低管理成本作为企业信息化的出发点和归宿，这说明，企业信息化必须在管理成本能够承受的前提下实施，降低管理成本是企业信息化可持续发展的根本保障。

政府管理与企业管理虽然不同，但有很大的相似性。以成功企业的信息化启示来审视我国的电子政务建设，更加显示出温家宝总理重要指示的深远意义。推行电子政务的目的不是为了在原有政府机构中采用信息技术，得到浅层次上的工作质量和工作效率的提高，而应当是以降低行政成本为驱动力，通过体制创新和管理创新，从深层次上改进政府工作，逐步构建符合信息社会要求的、扁平化的高效、廉洁的政府，更好地为社会、公众服务。正因为如此，朱基同志才深刻指出："政府行政管理信息网络化是一场深刻的革命，势在必行。"

强化管理做保障

企业信息化的驱动力是利润，政府信息化的驱动力应当是追求对社会、公众的最佳服务和最低的行政成本。尽管在推行电子政务的初期会在一定程度上加大行政成本，但是降低行政成本一定要成为电子政务建设的主要目标和基本指导原则。否则，电子政务建设就会失去方向、失去发展的动力。如何对电子政务建设实行有效的成本控制？如何才能使电子政务建设逐步达到降低行政成本的目的？如何确保电子政务建设可持续发展？答案是惟一的：必须强化电子政务建设的统一管理，推行IT治理，使电子政务建设与管理具有组织保障体系，并在法律框架下运行。

实施总体规划需要统一领导

中央17号文件是我国电子政务建设的纲领性文件。它为我国制订跨各大系统的电子政务总体规划和顶层设计做出了科学合理的指导。但是，我们却看到在电子政务的总体规划和顶层设计上出现了许多认识上的分歧和做法上的差异。比如在国家层面上对全国性网络建设的具体方法争论颇多、难以统一。但我们至今还没有一个部门具有发布全国性电子政务网络IP规划的职能，使全国性的网络建设不可能迈出实质性的第一步。又如在地方层面上，部分区域的总体规划缺乏承上启下的整体观念，盲目追求技术与设备的先进性，忽视至关重要的管理因素，自建了标准不一的高速宽带网络，不但大大增加了建设成本，还将因不具备专业化的网络管理要求而迟早归于失败。这突显出缺少统一建设规范和统一指导的管理上的缺憾。这种没有司令部对国家电子政务建设进行强有力的统一领导和具体协调指导的状况与电子政务建设的巨额投入相比极不相称，不但有可能造成建设成本的失控，行政成本的剧增和人民财产的浪费，而且由于分散、自发的建设几乎无法整合，必然严重影响到我国电子政务建设的进程和整体应用成效，使得事倍功半。

电子政务系统需要跨部门组织保障

除了国家正在组织建设的"12金"工程外，我国大部分的电子政务应用系统都是在本部门、本地区内部，按照行政机构的组织和要求进行实施。跨地域、跨部门、面向政务的应用系统往往由于部门条块分割等管理上的原因而难于组织和实现。然而按照行政机构开展电子政务应用系统建设，更多地是提高了政务的办理速度和质量，只能从"量"上提高行政效率，但是较难同时实现降低行政成本的目标，往往还要增加行政成本。只有面向政务，建立跨部门的应用，才能从根本上为这项政务的业务优化、流程再造、管理创新和机构重组提供机遇。只有管理结构的优化变革才能从"质"上带来真正的高效率，同时由于管理结构的优化精简，实现了降低行政成本的目标，进而为电子政务的可持续发展创造了资金条件。

跨部门的电子政务应用系统不但是政府履行某项职能的工具，同时还是提供管理创新机遇的环境与技术平台。可以说，建立面向政务的跨部门（也可以跨地域）的电子政务应用系统是实现"提高行政效率，降低行政成本"的迫切要求，是电子政务建设的难点和重点。没有跨部门的电子政务应用便不可能真正实现"提高行政效率，降低行政成本"的目标，也不可能使电子政务建设可持续发展。

解决的办法仍然是强化管理，必须建立跨部门的电子政务建设管理组织保障体系，其职能是在"提高行政效率，降低行政成本"的原则下，面向政务建立跨部门的应用系统，并为政府领导和编制部门、有关主管部门实行业务优化和机构重组提供信息技术的支撑。这是一个动态、渐进的过程，是一个在应用中由低级向高级、螺旋式上升和发展的过程。其中，决定性的因素是电子政务建设的组织保障体系。

电子政务发展需要法律责任人

国内外电子政务建设经验都说明，电子政务必须实行法人负责制。对于投入巨大的电子政务建设，应当有人对其承担法律责任。现在常说一句话："电子政务是一把手工程"，但是很明显，一把手并不对电子政务建设的失败承担责任。采取招投标制度、专家论证会制度等虽然是搞好电子政务建设的必要条件，但却不是充分必要条件。没有法律责任人的电子政务建设项目如何能够减少或防止投资风险？这已经是不能不解决的紧迫问题。

实行电子政务法人负责制将明确规定电子政务管理者的责、权、利，承担明确的法律责任，有利于组成电子政务专业化的、高效管理体系。实行电子政务法人负责制，将推动电子政务专业人才的培养，提高电子政务管理者的专业素质、管理水平和技术水平，提高电子政务建设的科学决策能力。将有利于国家对电子政务的统一领导，有利于推广统一的标准和规范，符合电子政务的整体性要求。它也将促进电子政务建设的传承性和延续性，减少和避免由于电子政务管理者个人素质的差异而带来的决策能力、管理水平的倒退和低水平的重复建设。

实行电子政务法人负责制，有利于部门协调和组建跨机构、跨部门的电子政务应用系统，有利于应用整合和信息资源整合，是建立电子政务管理体系的基础，是实现"提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众"这一电子政务根本目标的首要条件。

总之，实行电子政务法人负责制，将使我国的电子政务建设拥有坚实的管理队伍和组织保障体系，必将大大推动我国的电子政务进程和保障电子政务建设的可持续发展。

呼唤IT治理

面对国际上为防范企业信息化、政府信息化的投资风险而大力推行的IT治理趋势，我国电子政务建设实在是需要强化管理。那种笼统的"电子政务外包"的提法，被普遍理解为政府信息化既不需要管理机构，也不需要专业人才，已经对原本就十分薄弱的电子政务建设管理再次予以重创，进一步加大了投资风险，是不符合中国实际的。IT治理的本质是对信息化做出制度上的安排，电子政务只有通过制度安排，才能确保对纳税人负责，才能有利于实行有效的IT审计和绩效评估制度，使电子政务能够纳入IT治理的轨道。

不计行政成本和不讲成本控制的电子政务建设不仅不符合我国国情和信息化建设的客观实际，而且由于不可能持续发展而最终难免失败。只有依靠信息技术，同时依靠强有力的组织保障，建立面向政务的应用系统，为优化政务和管理创新与体制创新服务，才能实现我国电子政务的根本目标。

政府CIO制度是不二之选

我们应该怎样做？按照国际通常做法，实行首席信息技术主管（CIO）制度是不二之选。政府CIO必须是经过严格培训的复合型人才，是有政务和信息技术两方面专业素质的高级行政领导，直接对行政一把手负责，并接受上级CIO的业务领导，是电子政务的法律责任人。CIO通过信息技术与政府业务的结合，负责主持建立面向政务的应用系统以提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作。实行CIO制度将为建立自上而下的组织保障体系打下坚实的基础。

由各政府机构的CIO们组成的"CIO委员会"将在国家信息化管理机构的统一领导下，贯彻落实统一规划、顶层设计、标准、规范，协商、组建和管理跨部门的电子政务应用系统，保证应用整合和信息资源整合，达到"提高行政效率，降低行政成本"的目标，最终保证电子政务的可持续发展。电子政务的发展需要依靠人才，大力培养合格的CIO人才，实行CIO制度是我国电子政务建设，乃至国家信息化建设的当务之急。建立电子政务系统只是开始，只是"投入"阶段，如何真正使用和持续发展，即如何获得"产出"，如何积累信息资源，保护信息安全、开拓整合应用，则是长期过程。

电子政务将伴随我国工业化和信息化的全过程，没有制度化的安排、缺少管理机制和组织保障是不可能完成这一艰巨任务的。