孙强：服务型电子政务绩效评估探讨

发布时间：2009年08月19日点击数： 作者：孙强 来源：CIO时代

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摘要:
6月28日，2009第三届中国电子政务高峰论坛在在北京大学图书馆隆重举行。ITGov中国IT治理研究中心主任孙强先生发表了精彩的演讲，本文根据现场演讲整理而成。

各位领导，各位嘉宾，大家下午好！今天向大家报告的题目是“服务型电子政务绩效评估探讨”。
         在这个领域我们是且试且行，仅仅是一个探讨，因为现在不管是电子政务还是绩效管理，还是关于服务型政府方面，其实是处在并没有形成一个共识，形成一个完善理论的阶段。大家都知道微积分这个概念不能成立的话，整个高等数学是不成立的。但是现在在管理，不用说绩效管理，仅仅是管理学上并没有一个一致公认的定义。管理是什么？它是科学，也是艺术，但是现在大家更多的认识到管理是实践。
         我们在电子政务绩效评估领域这几年开展了很多这方面的研究。把这些研究汇总起来去看国内外的信息化、绩效、IT的绩效就会发现一个很有趣的现象，大致可以分为三种情况。
         一类表明IT投资、IT和绩效是正相关的，还有一些研究表明IT和不管是企业的绩效，政府行政效能的绩效是不相关的，甚至还有负相关的。所以有这样三种在实证中都会存在的情况。这是什么原因？至少说明了企业的绩效和政府的绩效、和IT的投资、和IT的信息技术这些设备，甚至是我们可以采用一种独有的IT技术，这些都是不直接相关的，它们之间没有直接的关系。到底为什么有的IT投资和绩效是正相关的？这说明IT只是一个中间变量，它对我们的企业绩效和业务价值来说只是一个中间变量。可能还有一些外部环境，竞争的状况，内部的条件，甚至是企业的领导力、IT的领导力，可能是这一类因素更多的决定了我们最终投资到IT上所带来的绩效。比如说我们看到硚口区的区长，他是有领导力的，所以为什么采用同样的设备，同样的技术在硚口区所带来的公共服务和行政效能的绩效与其他地方不一样。
         我们的研究表明，当前我们国家发达地区以及主要地区的电子政务正在从覆盖政府业务阶段向与政府业务融合，全面支撑服务型政府建设阶段过渡。在这样一个阶段，回顾这十多年来的电子政务投资，电子政务绩效整体的绩效不佳是一个公认的事实。对于电子政务开展绩效评估也是一个刻不容缓的事实。针对刚才存在的这些问题，我们可能要找准切入点和落脚点。切入点是从这样六个方面进行转变，落脚点可能开展电子政务的绩效评估是一个非常好的落脚点。通过开展电子政务的绩效评估，建立科学的电子政务的绩效观，有助于电子政务管理体制上实现闭环管理，在绩效管理方面一个很重要的概念，没有评价就没有管理，没有管理就没有业务目标的实现。所以在一些政府部门就把大大小小的绩效评估，包括政府的各类绩效评估，电子政务的绩效评估就有上百种至多。因为只有工作想把它抓好只要考评它就好了。我们对国内电子政务现状的分析，主要是这三个方面。
         1、越来越多的政府领导认识到要把电子政务的绩效评估成为健全电子政务管理体制的切入点。
         2、电子政务绩效评估与电子政务发展的阶段不相适应。现在在电子政务的绩效评估、绩效管理、绩效考评，甚至是发展水平测评等等方面，它们之间是什么关系？是不是一个包含着另外一个？它和行政效能的考核，和科学发展观的考核，它们之间又是什么关系？其实在这个上面我们还不能很好的回答出来。但是我们国家电子政务这么多年来的建设，我们会看到，有几十亿的投资，甚至在美国这样的发达国家都没有的电子政务的项目在中国，中国人已经可以建成了。这就表明中国的IT管理者在大规模的IT项目建设上已经具备了这方面的经验和能力。与之相对应的是电子政务绩效评估这样一个学科，在国内从02年开始探讨这个话题，迄今为止也没有拿出一个可以在全国范围内进行推广的一套标准、规范。
         3、部分省市探索出有效的电子政务绩效评估道路。但这种探索主要是自发，无序的状态。
         所以我们会看到关于电子政务绩效评估这个话题，大家经常在说的时候都是在用同一套语言说，有很多的维度。我们自己大概从这样一个维度把它划分了一下：综合评估、项目评估、专项评估、发展水平评估。
         今天重点向大家汇报的是关于电子政务的，面向服务型政府的，基于政府部门的综合的绩效评估。
         在刚才讲到的几类我们都有一些研究。这些研究成果再有一个多月都可以看到由清华大学出版社出版的。第一本书这个模式完全是由第三方发起的，自主实施，客观披露的模式。第二本书是关于电子政务系统的评估，这个探索的是第三方接入的项目，系统的评估体系怎么样，和方法。第三本书是面向服务型政府的，电子政务的综合绩效评估。探索的是由第三方和权利机构相结合，多元化的评估体制下的电子政务的评估体系方法。
         电子政务绩效评估的意义和价值，最重要是导向性作用，但是最难的也是在这个上面。因为这是把双刃剑，任何一个绩效考评的模式，方法，甚至审核一个指标都是双刃剑。他在鼓励一个好的行为的时候，鼓励管理层期望引导的行为的时候，同时也在鼓励着负面的一些行为。我们看一下关于人力资源考评的指标就会注意到，每一个指标都有这样的特点。这些年我们在门户网站上由国家主导的和第三方机构共同开展的关于门户网站的绩效评估出现的问题也就是这样的问题。它在鼓励着一些行为的同时也鼓励着一些不期望的行为，以至于有一些地方政府部门提出来要有一个说法的评估。
         下面是面向服务型政府电子政务综合绩效评估，我们利用一个把体系和框架向大家做汇报。什么是服务型政府视角的电子政务综合绩效评估。这个内涵在建设服务型政府这样一个评估目标的指导下，评估的主题依照服务型政府这个目标。绩效政府，绩效的目标是整个FEA架构最高的目标。依据这样的目标，设定评估体系和评估模型，运用特定的评估指标和评估标准，按照严格的流程，根据定性定量的分析，这一定是存在定性的。并且定量的指标最后也要转成定性的，管理就是一个靠第六感觉的东西。
         要对电子政务全生命过程及结果，分析未达成目标指标的原因，同时提出改进建议，进而发挥出来评估工作指挥棒的作用，推进电子政务绩效可持续的长效机制。这一类评估应该具备四个特征：
         1、作为政府机构绩效评估的重要组成部分。前面两位嘉宾讲了对政府的绩效评估，绩效管理。电子政务绩效评估只有作为政府绩效评估的组成部分才能有生命力才能可持续发展，否则我们做了几年以后发展推进下去很困难。
         2、以建立服务型政府为这一体系的逻辑起点。
         3、覆盖电子政务规划、建设与运维这样一个信息系统的全生命周期，综合电子政务建设与管理各项工作。
         4、借鉴戴明循环思想，构建评估体系，形成不断改善的电子政务绩效管理机制。人力资源的绩效评估，这个概念就等于是人力资源的指标体系。尽管指标体系在这里是非常重要的，但是后面我们在看到我们提出来的电子政务的绩效评估体系里面还有很多很重要的要素。
         这是某省所做的电子政务绩效评估，我们总结成“一个聚焦，三个创新”。未来电子政务绩效评估和政府的绩效评估一定会融合在一起。因为在我们政府的绩效评估已经开展了很长时间，但是还没有一个主流的声音和管理模式。
         首先看一下评估体系的创新。评估体系包括这些要素，确定评估的主体和客体，在评估目标的指导下确定评估的思路，根据科学的规范的评估思路确定评估的模型。在评估的模型里面，包括评估的方法、基点、指标、数据，依据既定的严格的评估流程形成评估的结果。最后进行分析再形成评估报告。我们所强调的，在这样一个体系里，其实有很多的要素比指标体系的设计，比指标设定都要好。各类评估正本书都在讲指标体系。比如说评估主题就非常重要，如果说你选择不好的话评估主题，或者说评估报告只是所在抽屉里话，评估主题有没有足够的权利开始工作，能够影响被评价单位的效果。这个评估的数据来源也重要，你能不能采集到相应的数据，这些数据能不能用一些分析方法进行分析。
         评估客体也是一个值得探讨的，电子政务的绩效评估，评估的客体到底是谁？如果评业务单位的话，这个事情为什么要由信息化的主管部门来做？农业部可以去做自己的，每个行业部门都可以做自己的。
         第二点是评估主体的组织创新，在某省建立了同一个绩效评估机构，把所有的权利机构，形成一个联合的绩效组，作为绩效评估的一个主题。这个主题所做出的评价机构有足够的权利去影响被评价机构的行为。
         还有一点体现在采用多元化的评估主题相结合的方式。把政府、权利机关的评估和地方的评估相结合，并且邀请人大代表、政协委员和专家的参与，确保了评估了科学性、公正性。这里并没有任何一方可以独立的对评估的结果做影响，这么多方的利益要有相互博弈的结果，即使是政府的机关来做评估的话，被评价的部门也要三番五次和你沟通的。你要把他评差了，他总是要和你沟通不停的。所以采取这种方法是科学的。
         第三点是指标体系的创新，对于做政府部门的评估确实是进行创新的。因为在政府部门，比如说政策研究室和工商地税部门，他们对于行政审批的职能也有很大的参与新。这种参与就会导致每年评估的结果绩效结果是固定的，你也不能据此就认为，比如说政府政策研究室的政策水平低，因为他可能也没有必要做那么复杂的信息系统，所以这块就要通过“三类三层”的指标体系。三类指标是：通用类、专用类（针对特定行业，特定的政府部门制订的，可以解决做横向比较和纵向比较的难题）、评议类指标。
         四个关键指标数据，在经济危机的时候很多专家学者说中国经济的基本面是宏观向好的，为什么？世界各国对一个国家经济基本面是否宏观相好有公认的四个指标数据，包括经济增长的水平、劳动就业的增减，国际收支平衡等等。所以我们就在探索，我们可不可以用这样四个关键的指标数据来代表一个地区，一个国家，或者是一个行业它的电子政务的基本面，从而为领导的决策支撑提供帮助。这四个指标数据分别是：核心业务信息化支撑率、信息资源数字化率、信息资源共享实现程度、公共服务全流程上网率。
         评估的交付物：电子政务发展报告、绩效数据分析报告、绩效评价报告、意见和建议汇总表。这里最重要的是一个地区的电子政务发展报告，这份报告是根据电子政务发展的五个发展时期对于某省的直属政府机构及市轴的电子政务情况进行分析归纳，每个时期的发展状况，清晰对比其在不同发展时期的差距，在此基础上对该省未来的电子政务提出政策性的意见和建议。
         我们在电子政务领域如何落实科学发展观？如何给政府的领导提供一个可行的决策依据？我们对通过这个数据的深度分析，可以发现该省电子政务，他的政府部门和他的州市多半处于成长期，少量是处在融合期。基于对这样五个时期的分析可以看到，在初始期和扩散期，由于关键利益、制度，法规的业务部门会以各种理由和借口拒绝使用信息系统。，以致电子政务作废，这是为什么中国电子政务起步并不晚，为什么会滞后的原因，因为我们总是在原地踏步。这个阶段需要政府部门，特别是一把手的高度认识，坚定信心，加大宣传和培训力度。引导业务人员正确看待初期存在的问题，只有发展到融合阶段，电子政务实现全业务、前流程、全覆盖、业务工作才能完全依赖电子政务。这个时候电子政务的系统如果能够停顿下来，业务部门的人员就不干了，他们会主动的提出要建立这套系统，为电子政务系统建设也会主动提出持续改进意见，电子政务才能深入人心，不可颠覆。对于中国整个的电子政务判断也是这样的，我们目前正在走向深化应用，走向支持职能政府的建设融合时期。这是发达国家已经走过的道路，在这样一个关键时期，只有一把手坚定的快速的推动电子政务从整合阶段进入到融合阶段，才可以保证电子政务的可持续发展。这也是落实科学发展观要求的一个关键。
         根据刚才给大家报告的评估体系，我们讲了评估的主体、客体、模型、指标体系，下面是评估的报告和评估结果的运用。这块其实是非常重要的，可是在大大小小的绩效评估里面被忽略的。因为一讲到评估就想到要排名、表扬、处罚，这可能是所有评估要素里面最不重要的事情。评价考评并不是目的，帮助被评价单位持续的改进，提升他的管理水平，这才是重点。因为评价和管理就是一个硬币的两面。如果我们没有帮他进行绩效的改进的话，我们年年进行检查评价，就会发现这些问题年年存在。我们只有从评价的另外一面，管理的角度帮他提升改进，完善他管理当中的不足之处，才会使绩效逐年的提升。很多考评是从年初布置任务，年中检查，年末会发布评估结果。但是对于绩效结果和怎么样进行持续的跟踪，持续的改进忽略了。
         对于评估的另外一面，管理进行改善，我们在IT无管理领域出版了一系列的丛书。要提高管理的能力，能力的本质是知识。现在我们国家电子政务很大一个问题就是缺少给管理者所看的电子政务方面的书。我们在书店能够买到的都是技术方面的。所以这一系列书，有关于IT领导力方面的，IT服务管理，信息化绩效管理的，IT风险管理的等等。
         对未来的展望主要也是三个方面：
         1、构建面向服务型政府的基于科学发展观的电子政务发展水平评估机制。这可能是一个趋势，我们最近一直在研究探讨的是现在适合在全球大面积的推广的可能是电子政务的发展水平的评估，而不是其他的面向系统的，基于项目的，面向政府部门的，做门户网站的等等，可能还不是这些。适合中国电子政务发展阶段的要去做电子政务发展水平的绩效评估。
         2、建立多元化的电子政务绩效评估体制，同时，重视绩效的改善。这里主要是指要建立由权利机关、第三方专业机构、政府部门自评估还有老百姓参与的这样一个多元化的，多重的绩效评估，共同推进的机制，同时也要重视绩效的改善。
         3、我们研究了国内外的关于电子政务信息化测评的指标体系，大家的意见是众纷纭，只有一个指标不管是联合国、加拿大、美国都共同有的指标，最终用户的满意度指标。这样也会简单一些，因为考评这个其实用很多的指标，它是一把双刃剑，如果我就用一个指标也不简单。不管领导重视不重视，不管工作是不是勤奋努力，我就用老百姓的满意度来衡量。可能电子政务的绩效评估很复杂的，现在没有理论指导的工作比较容易开展起来。
         总结一下，建设“电子政府”已经成为世界新一轮公共行政管理改革和衡量国家及城市竞争力水平的标志之一以绩效评估作为提升政府绩效的手段，将奠定中国参与世界竞争的体制基础。
         我的演讲就到这里，谢谢大家！
         提问：
         评估是一个很专业的事情，相关机构如何把评估做到各方面都满意？第三方的机构能力如何评价？
         孙强：
         国外的第三方机构开展的关于电子政务的绩效评估，他把政府看作是一个黑箱子，他只看最终的老百姓的满意度。他是不知道政府的业务和职能的。我们比较提倡由第三方和权利机关相结合的，由老百姓参与的，以及甲方部门自评的相结合的多重的机制。至于第三方专业机构的专业胜任能力，是不是有相应的资质，以及他的人员，这方面其实可以让市场进行调整。现在开展电子政务绩效评估的甲方单位非常少，就像注册会计师一样，有认证资格的人才可以在这个绩效报告上签字，现在还是为时尚早。