揭开电子政务运维费的暗箱

发布时间：2012年01月06日点击数： 作者：ITGov 来源：ITGov中国IT治理研究中心

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摘要:
电子政务运维费对于财政部门及大多数政府信息化部门来说还是一个暗箱——一纸运维合同少则几十万，多则上百万、千万，为什么需要这么多钱？花了那么多钱政府到底得到了什么？这些钱应该如何科学申报、评审、使用和绩效审核？

电子政务运维费对于财政部门及大多数政府信息化部门来说还是一个暗箱——一纸运维合同少则几十万，多则上百万、千万，为什么需要这么多钱？花了那么多钱政府到底得到了什么？这些钱应该如何科学申报、评审、使用和绩效审核？

由于电子政务运维专业化程度较高，电子政务先进国家基本上实现了运维外包。随着中国电子政务建设、推广和应用的深入，行政业务对电子政务服务的需求不断提升，政府信息化部门运维工作压力也越来越大，与此同时由于编制的限制、信息化人才的流动性高等因素的影响，越来越多的行政机关选择将自己的电子政务运维工作外包。笔者曾负责了针对北京市行政机关的运维外包及运维费调研工作，调研结果显示，北京市政府47个的职能机构，在线运行中的500多个电子政务系统，94%的系统不同程度上采用了外包，而没有采用外包的系统的大多为单一功能的系统，使用频率很低而且面临着被其他综合业务替换的命运。

我们在欣喜于电子政务运维外包的制度实践不断成功的同时，也注意到电子政务运维费作为运维外包的重要保障还存在着诸多问题，需要电子政务的相关部门创新运维费体制机制，推动运维费科学管理。

多方对运维外包费用的质疑

虽然运维费保障了电子政务的发展，提升了信息化的应用效果，但是我们也注意到更多人对运维外包费用的质疑：

1．公众的质疑

据统计资料显示，2004—2007年，北京市财政投资约80亿用于推动电子政务建设与应用，结果是建设项目越来越少，电子政务的财政预算却不减反增。笔者在一次IT行业的聚会中，一位人大代表作为纳税人向政府信息化部门主管提出了质疑——“信息化该建设的已经建设好了，为什么运行中财政还要花这么多钱？”这位主管当即以“你不要以为信息化成本高就一定有什么问题”作为回复，但是具体的成本他却一时无法解释清楚。

其实，不仅是人大代表，大部分公众潜意识中都在“推理”——费用使用核算不透明，十有八九藏着权钱交易等腐败黑幕。可以说，正是因为其他领域的“暗箱工程”见得太多了，才导致了公众这种动辄“有罪推定”式的质疑。

2．行政机关领导的质疑

现在一提到“电子政务”，作为行政机关领导，首先想到的是“信息化促进行政管理体制改革”，但面对经历近二十年的电子政务建设投入，也有不少困惑：运维费还在逐年增加，信息化建设的投入了什么时候是个头？到底电子政务是否真正发挥了效益，是否能实现十七大提出的“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”？另外，随着《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》对运维费审核要求的不断提高，势必要求运维费透明有效管理，行政机关领导必须思考如何对电子政务进行明明白白的管理。

3．财政部门的质疑

财政信息化运维费预算是运维资金的主要来源，目前我国多数财政部门通常运用固定资产系数法确定运维费的拨付。从2005年起，北京市财政局启动了38家信息化资产与运维费预算编制试点工作，并对2003年以来的信息化资产数据、运维费进行了调研总结，但是截至目前数据来看，每年运维费、信息化总资产系数比率差距非常大，且不成线性特征，难以对运维费预算申请、核定形成切实的指导意见。

由于工作关系，笔者经常与各级财政、审计署的相关人员讨论信息化运维费的核算、审计，他们普遍的疑问是“钱该给的给了，除了保障硬件软件正常运转的维保费用外，为什么还会有这么多的费用”。

信息化作为无形资产的特殊性，导致了财政、审计部门无法实施会计核算、预算、实施收费或内部转移价格，所以财政部门对运维的预算无法进行有效测算，不知道该不该给钱、该给多少钱。另外，由于建设与运维的分离考核导致运维的好坏取决于建设之初的运维规划的好坏，而建设与运维又常常相互推诿致使运维的效果无法评估，维费的效益在信息化考核中无法考核。

与此同时，随着电子政务运维外包服务的日益普及，IT服务外包商日益增多，但服务水平参差不齐、定价标准差异加大、“相貌各异”的技术合同也让财政部门对运维费支出是否合理表示怀疑。

为什么会有这个暗箱

承受这些质疑，政府信息化部门为什么无法说清这个暗箱？

1．政府信息化部门运维管理能力欠缺

随着运维外包的开展，多数政府信息化部门已经从参与软件功能设计开发、系统操作管理、设备维护、行政采购逐步转变为信息化决策支持、项目管理、安全管理，但是由于运维工作性质的特殊性和国内电子政务运维管理的普及程度，使得信息化主管部门运维外包规划能力、需求规划能力欠缺。

很多直接参与了政府运维外包的厂商都有这样的感触，多数政府信息化运维招标文件对运维的工作定义极为模糊，对运维内容、运维要求根本没有给予准确的定义，导致运维工作很难开展，大部分运维费与运维成本不成比例。

笔者在多家政府单位调研中也印证了这样的结论，32%的政府信息化管理部门对需要运维的信息化资产不清楚，同时80%以上的政府信息化管理部门对电子政务的业务需求没有一个统一标准，需求的规划更无从谈起。我们在实地考察中还发现大部分行政机关的运维合同都是由运维厂商提供的，这些合同基本上都是以运维外包商的视角定义运维的工作内容，并且责任不明晰，合同交付物不清，运维合同中没有明确各类运维费服务的水平、计价标准与管理费用，也没有明确的责任机制，这势必导致知识产权不明、机密泄露、运维费用支付缺乏科学性、合理性等问题。

2．电子政务运维成本管理驱动力不足

随着电子政务运维外包范围日益广泛，信息化管理部门日益聚焦于自身的核心业务和提升信息化效益，但由于现有体制和机制的约束，对伴随效益发生的成本关注度不高，而且财政并未对信息化的成本管理和控制提出具体的约束和管理措施。另外，信息化会计核算非常复杂，成本中既有直接的财政预算拨付资金这样的有形成本，又有行政业务部门人员配合提供梳理整理业务等无形成本，效益中也存在着信息化资产正常运转等有形效益和行政知识库积累、决策数据支撑业务发展等无形效益，因此，财政部门没有测算信息化费用与成效的有力工具。

从世界各国的经验来看，电子政务绩效评估是驱动电子政务运维费控制和管理的有效手段。虽然我国近些年来也开展了电子政务的绩效评估，但是由于业界对电子政务绩效的曲解，现有的电子政务绩效主要侧重于电子政务的应用，并未对电子政务的需求、目标进行考核。

3．建设与运维脱节，运维费深陷“费用黑洞”

由于建设和运维的分离，导致我国电子政务重复建设、系统重复申请运维费、非使用状态的系统运维费申请的情况依然存在。笔者在2008年的一次电子政务调研分析中发现，某市市政管理委员会和城管执法局都建设了城市地下管线的综合管理系统，并且同时申请了运维费；另外还有某个单位居然出现了两个不同版本名称的人事管理软件，并且都成功申请了运维费用。

让运维费成为“玻璃缸”

有质疑并不可怕，可怕的往往是事发后消息被封锁、事实被隐瞒、言路被堵塞，进而猜疑纷出，甚至传言四起。这就需要电子政务服务的接受者和信息化主管部门对运维需求、运维成本、运维考核进行细致的分析和研究，找出运维费和运维工作的对应关系，形成对应的运维费预算、执行、核查机制，进而在预算执行中监督运维活动，管理和控制运维投资风险。同时还需要行政机关、财政部门及信息化主管部门协同合作推动运维费的科学化管理。

1．政府信息化管理部门要有所作为，提升运维管理能力

图1 政府信息化部门运维费管理流程

首先，政府信息化管理部门要理清运维业务需求、细化运维费申请工作、审查运维执行情况。

信息化管理部门要建立运维管理体系，确立集约化运维的管理思想，对信息应用进行梳理，形成提供信息化服务目录及对应的信息化资产表。信息化服务目录及对应信息化资产表制作虽然是一个繁杂的工作，但它为政府的信息化管理提供了决策依据，同时与信息化资产相对应，使得政府信息化部门对自己的信息化资产、及运维日常工作有了更体系化的认识。

信息化服务目录还要从业务角度说明应用需求，包括需要哪些服务，应用服务的优先级高低等。另外为了便于业务部门的理解，可以根据单位的实际情况将服务运维设置为三个级别，以显示应用系统的不同运维要求：一级运维：积极运维，主动发现与预案支持等运维服务；二级运维：主动运维，定期巡检运维服务；三级运维：被动运维，问题处理、故障排查、备品备件购买等服务。

在细化信息化服务水平过程中要设定信息化运维服务的四个必要的因素：可用率、性能要求、安全性、运维响应度，并根据运维服务要素的具体要求制订相关运维资产的运维活动、频度和质量要求，对运维工作进行细致的分解和安排，定制运维计划，并在运维合同中加以定义，合同中运维活动的人工量也是运维费的重要依据。以下是一个信息化服务水平协议样例（见表1）

其次，在申请运维费时，应当向主管财政部门提交完善的电子政务运维需求报告、运维方案及运维量计算方法，确保运维费申请合情合理。

第三，在运维执行过程中，信息化管理部门应建立运维服务水平的检查表（见表2），对执行的准确性、合理性、及时性进行审查。

 

另外，政府信息化管理部门要重视电子政务运维总结，该总结作为运维绩效的重要依据，要侧重于电子政务运维输出物的整理。这些输出物主要包括三方面，一是运维专业知识库；二是运维的业务信息化数据库，这也是政府做决策分析的重要数据参考；三是提出运维的改进方案以不断优化运维工作。

2．财政部门及信息化主管部门要改革运维费管控机制，规范运维费预算

为了实现运维费的透明化、科学化、精细化管理，还需要财政部门、信息化管理部门建立有效的运维费管控机制。

财政部门要建立完善的信息化运维费预算编制规范，对运维的人工量法进行规范，并制定符合市场现状的人工量计价办法。

信息主管部门要发挥主导作用，在运维费预算审核中，要发挥综合管理和协调职能，充分利用其专业性强的特点建立科学的运维费分类方法及运维级别管理办法，并对运维级别及运维费额度进行确认，并建立运维人工费的标准。

财政部门要与信息主管部门建立完善的运维绩效考核机制。绩效包含了效率与效能的双重含义，既包含了达到运维目标所需的人力费用成本及产出的比率，又包含了目标的达成度。因此一方面要在建设与运维机制的电子政务全生命周期管理体制上进行创新实践，使电子政务绩效考核实现电子政务项目的“全业务、全流程”闭环考核，另一方面要针对运维效益的运维管理水平、运维工作执行、预算执行、业务实现度、运维输出产品质量等方面进行全方位考核，使运维工作透明化，账目和资金流向一目了然，从机制上避免“暗箱操作”。

英国著名作家狄更斯的《双城记》说：“那是最好的时代，也是最糟糕的时代；那是智慧的年代，也是愚蠢的年代；那是信仰的时期，也是怀疑的时期；……”我们处在崭新的信息化时代，只要我们能从促进电子政务发展的角度出发，坚持科学的管理思想对运维费进行管理，运维费暗箱问题就一定能透明化，电子政务必将能获得健康长足发展。