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服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究

发布时间：2009年07月02日点击数：作者：孙强来源：ITGov中国IT治理研究中心

摘要:
建设服务型政府视角的电子政务需要有适当的绩效评估机制，以保证电子政务建设发展不偏离轨道。本文以建设服务型政府为目标，讨论了电子政务综合绩效评估的概念，提出了服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系，包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估报告使用等。最后对其进行了实证检验。

二、服务型政府视角的电子政务综合绩效评估模式的涵义

“政府绩效评估是指根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判, 对政府在公共管理过程中投人、产出以及最终结果所体现出来的绩效进行的评定和认可。”

信息化绩效评估，是指对照统一的标准，建立特定指标体系，运用数理统计、运筹学等方法，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对一定期间的信息化过程表现和信息化的效果做出客观、公正和准确的综合评判。

电子政务绩效考评是指，运用一定的考核方法、量化指标及评估标准，对被考评单位电子政务的建设、运行和管理全过程及其完成结果进行综合性考核与评估，以促进其电子政务管理水平和应用绩效的提高。

基于对国内外政府绩效评估、信息化绩效评估及电子政务绩效评估的研究，笔者认为服务型政府视角的电子政务综合绩效评估是指，在建设服务型政府这一评估目标的指导下，评价主体依照评价目标，通过设定评估体系和评估模型，运用特定的评估指标和评估标准，按照严格的流程，在定量与定性相结合的基础上进行对比分析，对电子政务全生命周期的过程和结果，政府机构绩效目标的达成情况，以及可持续发展能力，做出客观、公正和准确的综合性评判，同时分析未达到目标指标的原因并提出改进建议，进而发挥评估工作的导向性作用，推动构建电子政务可持续发展的长效机制。

从上述定义中可以看出，服务型政府视角的电子政务综合绩效评估应具备以下特征：

1、作为政府机构绩效评估的重要组成部分。

2、以评估目标（建设服务型政府）为这一体系的逻辑起点；

3、覆盖电子政务规划、建设与运维等全生命周期，综合电子政务建设与管理各项工作；

4、借鉴戴明循环思想，构建“PDCA”评估体系，形成不断改善的电子政务绩效管理机制，而不仅仅是指标体系的设定。目前大大小小的绩效评估，多数均仅仅重视指标体系的设计，笔者认为这是一个很大的误区。

三、国内外相关研究与实践

电子政务绩效评估是一个很新的研究领域，目前国内外一般公认的框架标准有：COBIT（Control Objectives For Information and Related Technology）框架，Federal Enterprise Architecture，以下简称FEA）的绩效参考模型、基于电子治理评估框架（E－Governance Assessment Framework，以下简称EAF）的评价体系，我国ITGov三位一体评估模型等。下面对这些体系分别进行概要综述。

1、COBIT框架

COBIT是一个开放性标准框架，1996年由美国IT治理研究所开发与推广，目前已经成为国际上权威的IT绩效管理框架。该框架的基本概念是：通过评价用来支持业务目标或运营需求的信息，或把信息看作是需要由IT过程管理的相关资源综合应用的结果，来完成对IT的绩效管理。该框架已经在全球一百多个国家的政府机构与企业中运用，指导这些组织有效利用信息资源，有效管理与IT相关的绩效。

COBIT的特点是：面向应用，具有通用性、一般性，不能提供针对某一具体行业或具体需求问题的绩效评估方案，组织应根据自身环境修改这个一般性的指南，以满足实际的应用需要。

2、基于FEA绩效参考模型

2002年美国政府主管电子政务工作的主要机构联合开发了联邦全面架构（FEA）。根据相关文档的描述，其核心目标是“发掘信息资产的重用价值、促进IT投资的有效性”。

FEA由五个子模型构成，即绩效参考模型（PRM）、业务参考模型(BRM)、服务组件参考模型(SRM)、技术参考模型(TRM)和数据信息参考模型(DRM)，因此，FEA是一个面向业务和绩效驱动的信息化框架。它从对联邦政府各种行政业务的定义和流程梳理出发，环环相扣的延伸到服务分解、技术重用、数据共享、绩效评估等各个层次，最终为推动跨部门应用整合和信息资源共享提供了完善的参考模型。

绩效参考模型（PRM）是美国政府各部门阐明电子政务系统绩效目标的基本参考标准，也是预算管理部门评价项目绩效的基本依据，处于整个FEA体系的最顶层。可见，绩效是整个FEA所关注的最终目标，也是实施FEA的最高指导原则。

绩效参考模型（PRM）的特点是：应用目标的完整性、模型结构的逻辑性和实际使用的灵活性。该模型为电子政务绩效评估提供了一个指导性的规范框架，要求实际管理者在这个框架的指导下，充分发挥自己的专业判断能力进行实际操作，这与我国目前的现状和需求有一定的差距。

3、印度基于EAF的绩效评价体系

EAF由印度政府委托国内研究机构开发并应用于电子政务系统绩效评价工作。EAF的核心思想是将电子政务系统按照一定属性划分为四类，通过非常详细的指标体系进行打分和计算，得出评价总分，并根据评分确定预算的拨付。

EAF的特点是：评估过程的严格性、评估内容的具体性和操作方法的易用性。与COBIT和PRM相比，EAF更容易理解和掌握。

4、ITGov三位一体信息化绩效评估模型

2003年中国IT治理研究中心开发了ITGov三位一体信息化绩效评估模型体系。中国IT治理研究中心认为：目前不可能发展出来统一的可以评估战略层、控制层和执行层三个层面的信息化绩效评估模型。因此，可以根据不同管理层所关注的重点不同，划分成三类：即分别从战略层面、流程管控层面、项目或系统层面对信息化过程的绩效进行评价，从而形成一套综合完整的绩效管理评估模型体系。这三类评估虽然在侧重点上各有不同，但在评估内容上存在交叉，因此在应用时可以结合信息化的具体实施策略，单独运用某一种评估体系，或者综合运用。

ITGov中国IT治理研究中心在《信息化绩效评价》专著中给出了上述三个层面信息化绩效评估的详细方法和指标体系。

综上所述，目前国内外尚没有一般公认的电子政务绩效评估标准体系，相关研究都还是刚刚起步。目前仅有的体系之间，不论在架构上还是方法上均存在较大区别，尚未形成一套完全成熟的标准体系。同时，电子政务受各国政府的政治体制和社会文化环境影响较大。所以国外已经存在的电子政务绩效评估体系，也都很难适用于我国国情。因此，针对我国国情和电子政务发展阶段建立一套科学的电子政务绩效评估体系，并能够推广应用，必须从理论高度进行创新和设计。

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