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服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究

发布时间：2009年07月02日点击数：作者：孙强来源：ITGov中国IT治理研究中心

摘要:
建设服务型政府视角的电子政务需要有适当的绩效评估机制，以保证电子政务建设发展不偏离轨道。本文以建设服务型政府为目标，讨论了电子政务综合绩效评估的概念，提出了服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系，包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估报告使用等。最后对其进行了实证检验。

四、服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系的构建思路

电子政务绩效评估是一项较为复杂的系统工程。要建立一套科学规范的电子政务绩效评估体系，是一个涉及范围广，技术要求高、考虑因素多的复杂系统。构建服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系应遵循以下思路：

贯彻十七大精神，以评估目标为电子政务绩效评估体系的逻辑起点，将十七大提出的“推进行政管理体制改革，建设服务型政府”融入到评估目标中，力求推动建立能够适应政府行政管理体制改革中机构不确定性的电子政务绩效评估体系。基本原则一是必须根据建设服务型政府的战略目标对电子政务绩效进行正确定位。二是构建科学的电子政务绩效评估体系而不仅仅是一套电子政务绩效指标。三是电子政务绩效评估工作要能够发挥持续的导向作用，形成推动电子政务发展的长效机制。

要解决的关键问题一是要解决电子政务绩效评估体系框架及其必须的组成部分。要形成推动电子政务发展的长效机制，因此构建的绩效评估体系中评估主体、评估流程、评估模型和评估结果运用等都非常重要。具体而言，评估主体必须具备相应权力，能够影响被评单位行为向评估主体期望的方向调整，通过严格的绩效考核和评估结果的透明披露，靠“问责”的制度化来实现电子政务可持续发展的长效机制。二是要解决由于各类政府机构的差异性而导致的电子政务绩效差异性问题。要分析影响电子政务绩效的环境因素，充分考虑各政府机构其环境和基础条件的差异，在进行电子政务绩效评估时，不仅可以进行横向比较，还能针对不同政府机构的业务特点，保持评估的科学性、公正性和准确性。三是要解决对电子政务绩效的综合评估问题。评估要覆盖电子政务全生命周期，而不仅是事后评估、系统评估或投入产出评估等。同时，还要综合评估电子政务建设与管理工作。四是要解决电子政务绩效评估结果发挥正面的导向性问题。要将评估与监管结合，注重过程的动态监控与闭环管理，才能发挥电子政务绩效评估对具体工作的“指挥棒”作用。

五、服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系框架构成要素

基于以上构建政府视角的电子政务综合绩效评估体系的逻辑起点、基本原则和要解决的关键问题，笔者给出如下的电子政务绩效评估体系，如图1所示：

图1 电子政务绩效评估体系资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

该评估体系包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估流程和评估报告。首先确定评估主体和评估客体，然后在评估目标的指导下，形成科学合理的评估思路，沿着评估思路构建评估模型。评估模型又包括评估方法、评估基准、评估指标、评估数据，遵循既定的评估流程，运用评估模型对评估的客体进行评估，最后得出评估结果，形成评估报告。整个评估过程不是“一次性”的项目，而是伴随着电子政务工作在全年动态展开的，在过程中进行戴明循环中的“监控和评估”，实现对电子政务全生命周期的闭环管理和自我良性循环。同时，该评估体系自身也是个“小循环”，也需要根据评估工作经验总结，进行持续改进。

该评估体系各组成部分内容具体如下：

评估主体与评估客体

评估主体是指主要接受委托施予评估的组织、个人或联合工作组。评估客体指的是评估的对象。其中评估主体即“谁评估”在整个电子政务绩效评估体系中尤为重要，原因在于目前电子政务绩效评估在我国国情下是一项较为敏感的工作，绩效评估主体必须具备相应权力且能够影响被评估者行为向评估主体期望的方向调整，这对评估工作的顺利开展和评估结果的应用及跟踪改进至关重要。

评估流程

流程管理思想认为“流程决定结果”，电子政务综合绩效评估更要遵循严格的评估流程，评估流程涵盖从确定评估客体至完成整个评估工作的全过程。包括如下步骤：

1、确定评估主体与客体，下达评估通知书，组织成立评估工作组和专家咨询组。评估通知书是指评估组织机构（委托人）出具的行政文书，也是被评单位接受评估的依据。评估通知书应载明评估任务、评估目的、评估依据、评估人员、评估时间和有关要求等事项。

2、拟定评估工作方案，搜集基础资料。评估工作方案是评估工作组进行某项评估活动的工作安排，其主要内容包括：评估客体、评估目的、评估依据、评估项目负责人、评估工作人员、工作时间安排，拟用评估方法、选用评估标准、准备评估资料以及有关工作要求等。

3、实施评估，政府视角的电子政务综合绩效评估应采用内外部结合评估模式，有第三方专业机构承担具体实施工作。工作内容有：征求专家意见，收集分析评估数据，撰写评估报告，辅助开展综合评议，确定评估结果和评估成果运用模式等。

4、将评估报告报送评估工作组复核，向评估组织机构（委托人）送达评估报告和选择公布评估结果，建立评估项目档案等。

为了使以上的文字描述更加容易理解，下面用图2来表示整个电子政务绩效评估的实施流程：

图2 电子政务绩效内评估的实施流程资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

评估报告和成果运用

在电子政务综合绩效评估工作完成后，应该形成一个总体评估报告。评估报告是由评估工作组完成全部评估工作后，对电子政务绩效状况和业务目标实现情况等进行对比分析，客观判断形成的综合结论的文本文件。

评估报告由正文和附录两部分组成。报告正文的主要内容包括基本情况描述、主要各项绩效指标对比分析、评估结论、发展趋势预测、评估依据和评估方法等。报告附录包括有关评估工作的基础文件和数据资料。评估报告要维护被评估单位的正当业务秘密。

评估报告应该由独立第三方的专业人员进行符合性审核，即：评估工作程序是否完整、评估方法是否正确、选用评估标准是否适当、评估报告是否符合规范等。

评估结果应该反馈给政府决策部门和被评单位，作为电子政务投资决策、管理改善和绩效监管的参考依据；并作为对政府机构领导任期和任职绩效考核的依据，同时也可为其他相关单位提供信息咨询和管理参考。

评估模型

评估模型是整个评估体系的主体部分，而评估方法、评估基准、评估数据和评估指标则是评估模型最核心的四要素。

评估方法

在评估工作中，不同的评估方法对评估结果产生不同的影响。目前国内外关于多指标综合评估的方法很多，根据权重确定方法的不同，这些方法大致可分为两类：一类是主观赋权法，如层次分析法、德尔菲法、综合评估法等，多是采用综合咨询评分的定性方法，这类方法因受到人为因素的影响，往往会夸大或降低了某些指标的作用，致使排序的结果不能完全真实地反映事物间的现实关系。另一类是客观赋权法，即根据各指标间的相关关系或各项指标值的变异程度来确定权数，避免了人为因素带来的偏差。如主成分分析法、因子分析法、DEA方法等。其他一些评估方法中权重确定基本上都离不开这两种思路。

指标的权重是指该指标在本层指标中所占的相对重要程度。权重对评估结果会产生较大影响，权重确立的合理性与专家的判断水平直接相关。

评估基准

电子政务综合绩效评估基准是准确衡量绩效的尺度，基准的正确选择对评估结果具有较大影响，评估基准的制订既是电子政务综合绩效评估体系建立的主要环节，也是电子政务综合绩效评估具体工作所面临的一个重要工作步骤。

基准是正在进行的系统化的方法论，用于识别、度量、比较自身在某一时期内的工作过程或职能，或与一个或其他多个组织进行比较，以实现其内部的改善[2]。基准是绩效评估的参考点。通过与参考点的对照可以认清单位自身所处的位置，从而识别前进的方向与目标。根据基准参考点划分为内部基准和外部基准。

内部基准是指以某一时间段的绩效情况作为参考点，反映出组织内部的绩效随时间变化的情况。内部基准的存在前提是必须以历史数据的存在为依据，在进行过数据评估之后，组织可以选取自己的内部数据作为基准，进行纵向比较与衡量。包括计划基准、经验基准和历史基准等。

外部基准是指该单位与外部组织的运营绩效情况进行比较的参照物。一种是与同行业的整体最佳实践进行比较，以找出差距。另一种是只瞄准特殊的比照对象，进行比较，确定该单位目前所处的行业地位，了解当前该领域的最佳实践情况，对照最佳实践修正自身等。

要进行电子政务综合绩效评估，除要建立科学、合理、规范的指标体系外，必须要对评估基准进行总体规划设计，研究指标与基准的对应关系，研究不同评估客体的基准选择，通过各种渠道广泛收集整理各种分类基准数据，在条件成熟时要研究建立绩效评估基准数据库。

基准并非是固定的和一成不变的，会随着经济的发展和客观环境的变化而不断变化，因此，如何建立和维护更新基准库也是一项非常重要的工作。一方面可以在实践过程中根据实际情况对基准库进行补充和修正；另一方面可以随着相关行业管理要求的推出，不断纳入新的基准指标，使基准库随着应用的累积而不断成熟。

评估指标体系

评估指标体系是评估模型的骨架。科学建立评估指标体系是决定评估工作成功与否的关键。如果评估指标选择不当，或者缺少关键指标，则会影响评估结论的精度，甚至给被评单位以错误的导向信号。

目前国内外的电子政务绩效评估指标体系，大都是将所考察的指标进行层次分解。这样做的好处是有利于进行横向比较，并且末级指标都是一些能够充分体现电子政务的具体特征，这可以使它的上一层指标得到更精确地评估，进而形成最终的评估结果。

本研究的对象是服务型政府视角的电子政务综合绩效评估，那它除了可以满足横向比较之外，还应该针对不同政府机构的业务特点，仍然可以保持评估的公正性和科学性。如政府的政策研究机构和财税部门比较起来，业务复杂性差距很大，其信息化水平差距也很大，但我们不能据此认为政策研究机构的绩效就低。基于此要求，笔者提出“三类三层”指标体系的设想，即，从类别上看，建立三类指标；从层次上看，每类指标又分为三个层次。具体层次结构如图3所示：

图3电子政务综合绩效评价指标体系资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

通用类指标或称基础类指标，是电子政务综合绩效评估中最重要、最基本的指标，可以对政府机构绩效的总体情况进行高度概括性评估。该指标能够客观反映所有政府机构电子政务工作的基本工作情况，根据这类指标可以形成对各政府机构电子政务绩效的初步考核，具有通用性。

专用类指标，即行业类指标，是专门针对某一行业的特点提炼出的评估指标，在对同行业、同类型政府机构进行深入分析对比时，可运用行业性指标对通用性指标结果进行修正和补充，以此形成该类政府机构电子政务绩效评估的基本定量分析结论。

评议类指标，是对影响电子政务绩效的特殊非定量因素进行判断的评估指标，以此形成对电子政务绩效评估的定性分析结论。由评估实施方中的专家咨询组进行评估。

在指标体系方面，一级指标是按照应用与服务、资源整合利用、管理与保障设计的。二级指标则按照“简化指标，突出绩效”的原则，细化分解一级指标为二级指标。三级指标是则为具体实现定性定量评估的评估项。

这样，通过三层指标体系和三类指标的结合，可以做到对不同政府机构的电子政务绩效进行客观全面的比较：

通用类指标：不同行业和性质的政府机构通过通用类指标进行比较

专用类指标：同行业政府机构则采用专用类指标进行比较

评议类指标：对于特殊因素的评判可以通过评议类指标，依托专家组进行评估，得到定性评估结论。

评估数据

评估数据是评估结果产生的源泉，有了评估数据才使得评估工作开展的有意义。数据分为定量数据和定性数据两种，在应用评估模型时通常要对数据进行科学处理。

1、定性指标的处理

定性数据的处理通常采用调查问卷法及实地检查等方法。为避免主观判断引起的失误，增加定性指标的准确性，可以采用隶属度赋值方法，将定性指标分成几个档次，分别对应1-10分。对于每一档次的评分，制定评分依据。评分依据是进行客观评估的约束条件，能够在一定程度上克服单纯主观评估的缺陷，使得评估人员在评分时具有一定的参考标准。

2、定量指标的处理

定量指标的数据值按照指标释义和各单位具体情况进行收集，数据的收集可能需要统计、财政、发展改革、信息办等政府机构配合。由于各项定量指标的内容、量纲各不相同，直接综合在一起十分困难。因此，需要将这些指标进行无量纲处理，将定量指标原值转化为评估值。

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